要点

1. 一般来说，城市比农村地区更容易获得工作和服务。从各种发展指标来看，农村地区已经取得了迅速的进展。然而，如果目前的趋势继续下去，到2030年，农村人口将继续落后于城市居民。

2. 不过，城市比农村地区更不平等，尽管不平等的程度差别很大，即使在一个国家的城市之间也是如此。3. 大城市的不平等程度往往高于小城市和小城镇，但大城市地区的贫困发生率也往往较低。4. 在服务不足的城市街区，持续面临集中的贫困，导致边缘化和排斥，这加强了使贫困和劣势永久化的机制。5. 在许多发展中国家，城市化正在快速推进，使城市治理和合理规划变得越来越紧迫。6. 要减少城市内部的不平等现象，就必须满足包括贫困人口在内的所有人的住房和土地需求，确保公平提供公共服务和基础设施，改善连通性，促进获得体面的正规就业。导言城市地区的人们一般比农村居民生活得更好。城市提供的公共服务水平更高，就业机会更多。因此，世界上大多数最贫穷的人都在农村地区。虽然随着时间的推移，城乡差距有所缩小，但从许多指标来看，进展速度太慢，无法确保农村地区到2030年赶上城市地区。因此，不让一个人掉队，需要继续认识到农村发展的重要性。尽管如此，城市化是一个全球性的现实。如果管理得当，它可以带来新的机会和日益繁荣。然而，它也会导致经济、社会和空间不平等的加深。机会的缺乏往往集中在城市的特定地区，使整个社区的居民无法获得适当的住房、保健、学校和其他服务。最极端的形式是，城市的空间不平等导致贫民窟的扩大。虽然生活在类似贫民窟条件下的人口比例有所下降，但贫民窟居民的绝对数量却在增加。城市地区的不平等在很大程度上是由城市的设计、规划和管理方式决定的。许多国家面临着不受控制的城市化进程，特别是在城市迅速发展的发展中国家。不受控制的增长导致公共服务供应不足，无法保证所有人的最低生活质量。鉴于发展中世界的城市化速度很快，这些国家的政府现在必须解决城市不平等问题，以便利用这一强大的全球趋势的潜在利益。位置、文化、体制能力以及社会和经济结构为每个城市创造了具体条件。然而，在政策办法中发现了一些共同的因素，这些因素有助于按照《2030年议程》和《新城市议程》减少不平等现象。 一、为所有人服务的城市保护所有城市居民权利的政策对于减少城市中日益严重的不平等现象至关重要。尤其是必须确保住房和土地权利。各国政府往往通过削减社会住房资金和不进行干预以控制房地产和土地投机，加剧了住房危机，而不是解决这些危机。城市重建的努力有时会导致房屋被拆除，居民被搬迁到远离谋生机会的地区。要确保可获得和负担得起的住房，就需要为生活贫困的人，包括贫民窟和未经批准的住区的人提供保有权保障。它还要求改善他们获得低成本住房替代方案和补贴住房融资的机会。历史上土地规划效率低下和土地投机在许多情况下造成了零星的城市发展。这反过来又导致了土地短缺以及土地和保有权的无保障，这往往对最贫穷的人造成了不成比例的影响。因此，为了促进更大程度的平等，重要的是所有的人在土地和财产权以及保有权保障方面处于公平的竞争环境。需要特别关注妇女的土地保有权保障，因为这是增强妇女经济权能的一个关键（UN-Habitat,2016a）。减少不平等的另一个核心政策杠杆是扩大获得基本服务的机会。普及安全和负担得起的饮用水和改善环境卫生不仅能促进平等，还能确保整个城市的卫生和健康。还需要改善空间连通性，以减少不平等现象，并使人们能够有意义地参与城市所有地区的社会和经济生活。在住宅区、商业区和工业区之间建立方便、负担得起、安全和可持续的交通联系，可以鼓励集聚，开辟新的就业机会，方便获取公共产品，减少贫困地区和富裕社区之间的不平衡。在撒哈拉以南非洲，尤其需要加强连通性，2018年只有18%的城市居民可以方便地使用公共交通(United Nations,2019a)。得到适当法规支持的城市规划的做法可以缓解导致城市不平等的物质隔离和边缘化。减少隔离可能涉及创造不同群体可以共存的空间，并在社区内为不同社会经济群体提供住房解决方案----包括为低收入家庭提供经济适用房。公共空间可以加强社会结构，支持民间社会，并刺激地方经济发展。然而，证据还表明，仅靠社会混合政策不足以打破隔离的循环（OECD,2018d）。城市还需要采取更加包容和公平的增长模式。向远郊的无计划扩张，即所谓的城市扩张，会侵占宝贵的农村和农业用地。它们还可能导致分散、脱节和因密度降低而导致集聚经济的回报减少。有计划的城市扩展是通过集中发展力量、提高密度和促进空间连通性来有序管理城市增长的一种方式。此外，城市应着眼于以协调的方式填补空白，克服因开放空间不连贯而造成的包容障碍。这将增加密度，促进提高公共服务的效率，并促进社区的活力。加纳已计划将城市扩展到阿克拉大都会区，伯利兹、科摩罗、肯尼亚、菲律宾和索马里的城市也在制定类似的战略(United Nations, 2018f）。促进城市居民获得教育和体面就业也是减少城市不平等的关键。除了正规、高质量的教育外，一些城市还利用企业聚集和密度高的优势，制定了培训和技能发展项目。这些项目根据当地市场和劳动力需求以及城市的比较优势(如靠近出口机会)进行调整。适当和有针对性的行动，包括基于需求的职业培训项目，为就业提供了真正的前景。其他城市实施了有条件的现金转移支付以鼓励上学，建立了终身学习设施，并制定了支持微型企业和企业家的方案。改善贫民窟的生活质量并缩小其覆盖范围的城市，已经超越了单纯的美化工作。它们真正考虑到了居民的需求，包括通过确保适当的长期财政投资、改善居住权保障和鼓励地方经济活动(UN-Habitat, 2016b)。全城范围的参与式行动计划一直比零碎的改善更为有效。改善居住权保障需要停止强行驱逐政策，找到对租户和房东都有效的解决方案，并在需要搬迁时，与当地社区共同制定搬迁和补偿计划。鼓励地方经济发展、帮助贫民窟居民摆脱贫困，这意味着通过投资、激励地方积极性、承认妇女在家庭经济中的作用和鼓励贫民窟居民之间的合作，以积极支持贫民窟经济。最后，必须为负担得起的适当住房找到解决办法，因为这通常无法跟上城市发展的步伐。正规的私人住房提供者往往优先考虑中等收入和高收入人士的住房，这一事实使问题更加严重。随着发展中世界城市的快速发展，提供足够的住房以满足不断扩大的低收入人士的需求是一个非常普遍的问题。除了贫民窟的扩散外，缺乏适当的住房还导致无家可归者的增加。城市政府在解决这一问题上可以发挥重要作用。为了有效地解决无家可归问题，必须认识到其有许多成因。因此，虽然住房和驱逐政策是重要的预防机制，但有效的策略需要采取多管齐下的办法，还应解决心理健康和药物滥用等问题。例如，芬兰通过一项减少长期无家可归现象的国家项目，向有需要的人提供现代住房单位和量身定制的支持服务，成功地减少了无家可归现象。 二、协调、资助和监测城市政策人们越来越认识到，地方政府对于实现2030年可持续发展目标和《新城市议程》至关重要。在德班、雅加达、马德里和基多等城市，城市规划方法正在被纳入地方发展计划，并与《2030年议程》和《新城市议程》相联系(United Nations, 2018f)。然而，减少城市不平等也需要中央和地方之间的协调。要解决收入、体面工作、获得公共产品和服务、住房和土地等方面相互交织的不平等现象，需要在许多部门采取协调一致的政策行动。不同级别的政府和不同机构之间的协调，对于确保解决不平等问题的措施的有效性至关重要。然而，如果没有适当的制度框架和关键的利益相关者的参与，建立一个协调的城市治理结构并非易事。在最不发达国家，这一点尤其具有挑战性。改善协调性和权力下放，需要中央以下各级政府有效的财政供给。地方财政通常来自四个来源：(1) 有条件或无条件的政府间转移支付；(2) 通过地方税收和服务费用自行创收；(3) 从资本市场借款；(4) 公私合作或公共-民间伙伴关系(public-civic partnerships)。所有这四种来源都需要精心的制度设计，并配以财政能力和政治开放性。地方政府运作良好、税收基础健全的城市，通常可以在中央政府提供较少财政支持的情况下进行管理。例如，巴西、中国、哥伦比亚、埃及、印度和几个经合组织国家的城市越来越多地使用土地价值捕获(Land-value Capture)来创造地方收入，以回收和再投资由公共投资带来的土地价值增加 (United Nations, 2018f)。然而，在许多最不发达国家，有效的地方财政机制的实施滞后，这些国家在未来几十年将面临最严峻的城市发展挑战。在从资本市场借款方面，开发银行正在为解决城市居住区中日益严重的不平等和排斥现象而采取的措施提供资金。此外，它们还协助城市、地方政府和国家政府吸引新的投资，以促进可持续发展。例如，世界银行已帮助240个城市政府在不需要主权担保的情况下进入资本市场（United Nations, 2018f）。政府还需要提高收集和利用关于城市不平等数据的能力。许多城市，特别是发展中国家的城市，由于缺乏相关信息，在分析和制定城市政策以减少不平等现象的努力中受阻。这需要作出协调一致的努力——涉及人力、财力和技术资源——来填补这一空白，并需要国家、州/省和地方政府以及国家统计局的合作。地方力量，包括民间社会、非政府组织、服务提供者和公共机构，可以增强参与数据收集工作的能力。在可能的情况下，收集的数据应按收入、年龄、性别、族裔、种族、移民身份、残疾、地理位置以及与国家、国家以下和地方情况有关的任何其他特征进行分类。按城市和城市以下进行各级分类的信息，将把空间因素纳入不平等分析，从而使政府能够审视各群体获得自然资源、有形的生产性资产以及在当地获得机会的情况。例如，墨西哥政府以联合国人居署的《城市繁荣倡议》（City Prosperity Initiative），对各城市进行了全国性的分析，重点强调包容性。该项目在墨西哥300多个城市实施，帮助该国的土地、领土和城市发展部确定了由Infonavit(拉丁美洲最大的抵押贷款机构)资助的关键的战略干预措施，以减少空间不平等和促进城市的共同繁荣。这使政府能够制定100多个城市行动方案(United Nations, 2018f)。（参考文献：略）【版权声明】本文为城市化观察网根据UNDESA《世界社会报告》第四章摘译。为避免传播过程中出现信息误差，转载时请勿对文字进行修改、勿更改文章配图。