摘要：珠三角地区是全国最大的流动儿童聚集区。本文分析了近年来珠三角地区的人口发展规划和户籍政策，并在此背景下对珠三角地区的流动儿童义务教育阶段的入学政策和现状进行了分析，最后从改善流动儿童受教育状况的角度提出了公办民办并举扩大优质学位供给、提高中央和省级财政支出的比例、简化与优化烦琐的积分项目三个建议。

关键词：义务教育，流动儿童，财政支出，珠三角地区

作者和出处：蒋杰庆，《珠三角地区人口政策与流动儿童义务教育现状及发展趋势(2016～2020年)》，载韩嘉玲主编《中国流动儿童教育发展报告(2019～2020)》，社会科学文献出版社，2020，第76～100页。

广东省是中国流动人口数量最多的省份，同时也是中国流动儿童数量最多的省份：全国每100个流动人口中就有近13个生活在广东省、全国义务教育阶段每100个流动儿童中就有近23个在广东省[1]。而珠三角地区又聚集了广东省流动儿童数量的80%[2]，因此，改善广东省流动儿童受教育状况的关键在于珠三角地区。

一、“十三五”时期珠三角地区人口发展规划与户籍政策发展趋势

“十三五”时期，珠三角地区人口发展规划与户籍政策发展呈现以下趋势：一方面提出积极的人口发展规划，吸纳更多外来常住人口，并以居住证为主要依据，将外来常住人口纳入基本公共服务范畴；另一方面降低落户门槛，增加户籍人口总量。

与北京、上海不同，珠三角地区并无人口疏解压力；恰恰相反，珠三角九市在“十三五”时期提出了积极的人口发展规划，并修改了落户政策、放宽了落户门槛。尤其是深圳市早在2014年就出台了《深圳市人才安居办法》，为新落户的本科学历以上的人才发放租房补贴，可以说是“抢人大战”的先驱。根据《广东统计年鉴2016》和《广东统计年鉴2019》的数据，2018年末珠三角地区常住人口较2015年末增加了426.71万人，其中广州市和深圳市同期分别增加了140.33万人和164.79万人；2018年末珠三角地区常住户籍人口较2015年末增加了355.37万人，其中广州市和深圳市同期分别增加了73.5万人和127.86万人。可见，在“十三五”时期的前三年里，珠三角地区无论是常住人口还是户籍人口，均有较大的增量，显示出强劲的人口吸引力。相比之下，根据《北京统计年鉴2019》的数据，2018年末北京常住人口较2015年末减少了16.3万人，而同期常住外来人口则减少了58万人；根据2015年和2018年《上海市国民经济和社会发展统计公报》数据，2018年末上海常住人口较2015年末仅增加了8.51万人，而同期常住外来人口则减少了5.44万人。

（一）积极的人口发展规划

通过对珠三角各市的相关人口发展规划进行梳理可以发现，各市预留了较大的常住人口增长空间（见表1）。从2015年到2018年，各市的常住人口增量均较为明显，其中珠海在2018年末常住人口达到了189.1万人，比2017年增加了12.57万人，远超《珠海市人口发展“十三五”规划》预期的2020年180万的常住人口规模[3]。

表1 2015年末、2018年末珠三角九市常住人口和2020年预期常住人口

（二）较为宽松的落户政策

2017年出台的《广东省人民政府办公厅关于支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（粤办函〔2017〕734号）和《广东省人民政府办公厅关于印发广东省推动非户籍人口在城市落户实施方案的通知》（粤府办〔2017〕24号）这两份重要的文件提出，“十三五”时期，全省将努力实现1300万左右非户籍人口在城市落户。

目前珠三角地区主流的落户方式有人才引进落户、积分落户和居住就业落户三种，此外还有投资纳税落户等其他方式。通过上述方式获得落户资格的外来人口除了可以在自有房产上申请登记常住户口之外，还可以在用人单位集体户、社区集体户、亲友家庭户上申请登记常住户口，符合一定条件后家属也可以随迁落户。通俗地说，就是可以“租房落户”。

根据国务院办公厅《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》（国办发〔2016〕72号）的规定，城区常住人口在300万以下的不得采取积分落户的方式，因而珠三角地区陆续开始取消积分落户政策。2019年只有广州、深圳和佛山三个城市还存在积分落户政策。除了广州和深圳外，珠三角其余七个城市均出台了居住就业落户政策，其中佛山是珠三角地区目前唯一同时存在积分落户和居住就业落户政策的城市。

1.人才引进落户政策

人才引进落户主要包括学历型人才引进落户和技能型人才引进落户两种类型。

目前珠三角地区对于学历型人才引进落户的基础条件中，广州市的基础要求是本科学历并有学士学位，惠州市则分为两类：惠城区的基础要求是本科学历，其他区县的基础要求是大专学历。而除了广州市和惠州市惠城区之外，其余城市学历型人才引进落户的基础条件主要为大专和高职学历。

从珠三角地区两大核心城市广州和深圳最近一次对相关政策条文的修订可以比较直观地看到学历型人才引进落户门槛降低的过程。《广州市引进人才入户管理办法》（穗府办规〔2018〕30号）设定的人才引进落户最低条件为：具有国内普通高校全日制大学本科学历并有学士学位，或具有中级职称的人员，年龄需在40周岁以下。相比此前要求在35岁以下的政策，2018年以后广州学历型人才落户的年龄要求放宽了5年。在2013年，非应届的本科学历的人士要落户深圳，需要在《深圳市人才引进综合评价指标及分值表》中达到100分，其中本科学历本身只有80分，还需要其他指标来加分。从2016年起，深圳市将学历型人才引进落户的最低门槛修改为大专学历，并精简了相关的落户手续（比如取消计划生育证明等）。

而技能型人才引进落户则一般无学历要求，但是各市均有一套详细的认定标准。广州和深圳主要面向的是具有高级以上专业技术资格的人士，而珠三角地区其他城市则将门槛适度降低至初级专业技术资格（如东莞、江门、肇庆）或中级专业技术资格（如佛山、珠海、惠州、中山），因而能够覆盖更广泛的群体（见表2）。

表2 珠三角地区人才引进落户政策

2.积分落户政策

积分落户通过设定年度落户指标（名额）的方式[4]，让符合基础条件的申请者在积分项目中进行分值的比较，分数更高者更接近获得落户资格。目前3个城市的基础条件均以居住证和社会保险为主，而积分项目则五花八门（见表3）。珠三角地区大多数城市已经响应国家政策，取消了积分落户政策。目前仅有广州、深圳和佛山仍存在该政策，其中2019年度广州、深圳、佛山的积分落户名额分别为8000个、10000个和8000个。

表3 珠三角地区积分落户政策

相比于人才引进落户和居住就业落户，积分落户有较大的不确定性，因为一般来说最后一个落户名额的分值每年都会变化。以广州市为例，2014年度、2015年度、2016年度和2017年度公示的积分落户人员名单中，最后一名入围者在本市缴纳社会保险的时长分别为84个月、87个月、98个月和130个月[5]。对于申请者来说不仅需要花时间准备大量材料，还要承受一定的心理压力。

国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》（发改规划〔2019〕0617号）提出，“超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例”。由于国家政策仍允许超大特大城市实施积分制落户政策，因此该政策未来仍然会继续存在于广州、深圳和佛山这三个城市。但是考虑到佛山同时还存在居住就业落户政策，积分制落户政策的存在还增加了外来人口落户的渠道，因此建议继续保留。

3.居住就业落户政策

居住就业落户是三种落户方式中最“平民化”的，其主要考察稳定居住时长和参加社会保险的情况，更符合既没有高学历，也没有较高技能职称的外来务工者的需求。此外，居住就业落户一般没有年度名额限制，这是其与积分落户的主要区别。

在珠三角地区，佛山市早在2004年就出台了《关于户籍管理制度改革决定的通知》（佛府〔2004〕92号），对于连续在本市经商、就业、暂住7年以上，或者连续在本市居住并缴纳社会保险费5年以上的，可直接申请转为本市常住户口。2016年，《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市进一步推进户籍制度改革实施方案的通知》（佛府办〔2016〕21号）将居住就业落户的门槛降低至3年。到2018年末，珠三角除广州和深圳外，其余7个城市均出台或修订了居住就业落户政策，其中江门和肇庆的条件较低，只需要参加社会保险满半年或者办理居住证满半年即可直接落户，而其他城市则以3年（如佛山、惠州、中山）或5年（如东莞和珠海）的居住证明和社保证明为主（见表4）。

表4 珠三角地区居住就业落户政策

以上三种落户方式，打开了面向不同人群的落户通道，尤其是居住就业落户，是推动1亿非户籍人口在城市落户、深化户籍制度改革的重要措施。在新一轮的户籍制度改革后，长期稳定居住、就业的外来人口获得当地户口的门槛有了较大幅度的下降，人们对于安居乐业有了更美好的期待，有利于增强外来人口家庭将孩子带在身边的信心，这对于减少留守儿童现象的发生将产生重大影响。

二、珠三角地区义务教育阶段流动儿童基本情况

积极的人口发展规划和相对宽松的落户政策，为流动儿童教育状况的改善提供了良好的外部环境。一方面，有较多的流动儿童可以随迁落户，转变为本地户籍儿童，地方政府的责任从“流入地”责任转变为“户籍地”责任；另一方面，与积极的人口发展规划相关的教育发展规划，也将推动教育资源的增加，并对流动儿童教育的改善产生积极的影响。

（一）广东省流动儿童义务教育基本情况

虽然广东省教育厅未公开珠三角九个城市的随迁子女入学数据，但是我们可以从广东省的数据了解大致的情况。2018年底广东省义务教育阶段随迁子女数量为461.76万人[6]，约占广东省义务教育阶段学生总数的33.93%，约占全国义务教育阶段随迁子女总数的23.65%（见表5）。从2013年到2018年，广东省义务教育阶段随迁子女数量一直位居全国首位，地方政府面临安排数量庞大的流动儿童入学的压力较大。

表5 广东省义务教育阶段随迁子女数量统计（2013～2018年）

在进入公办学校方面，2015年全省义务教育阶段有214.09万随迁子女在公办学校就读，占随迁子女总数的51.84%[7]；2017年全省义务教育阶段有230.11万随迁子女在公办学校就读，占随迁子女总数的51.58%[8]。可见，广东省随迁子女就读公办学校的比重远远低于全国平均水平[9]。

国家卫生健康委员会编写的《中国流动人口发展报告2018》建议“构建面向家庭的流动人口公共服务体系，促进家庭化迁移”“要尽快实现流动人口公共服务对象由劳动者个体向流动家庭的转变”“鼓励儿童随父母迁移流动”[10]。尽管广东省流动儿童就读公办学校的比例远低于全国平均水平，但仍需努力增加公办学位供给；但是从2015年广东省流动人口占全国流动人口的比重（12.96%）和2015年义务教育阶段广东省流动儿童占全国流动儿童的比重（22.81%）[11]来看，广东省流动人口“家庭化迁移”水平较高，有利于从源头上减少儿童留守现象发生，广东省为此做出的贡献值得赞扬。

（二）珠三角地区各市义务教育阶段流动儿童入学政策

2016年1月1日正式实施的国务院《居住证暂行条例》第12条规定，县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供义务教育等基本公共服务。《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）则要求地方政府“建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，切实简化优化随迁子女入学流程和证明要求”。国务院的上述行政法规和规范性文件成为地方政府制定流动儿童义务教育入学政策的指导性文件，而居住证则成为政策中的核心要素。

关于居住证的申领条件，《广东省流动人口服务管理条例》于2017年进行了修订并与《居住证暂行条例》第2条基本保持一致，即“流动人口在居住地居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以按照规定申领居住证”。实践中办理居住证需要先到派出所办理居住登记，过半年之后再拿相关材料（6个月以上的房屋租赁证明或者就业、社保证明等，通常有其中一项即可）去申领居住证。比较特殊的是，根据《深圳经济特区居住证条例》第19条，办理深圳经济特区居住证需要同时符合合法稳定居住12个月和连续参加社会保险满12个月（或者申领居住证之日前2年内累计满18个月）两个条件[12]。这个要求当然远远高于《居住证暂行条例》第2条设定的申领居住证的要求，但是根据我国《立法法》第72条和第90条，深圳作为经济特区具有特殊的立法地位，可以对国务院的行政法规做变通规定。因此，实践中有深圳居住证就意味着在深圳参加社保了，这是在流动人口服务与管理方面，深圳与珠三角其他8个城市的一个比较明显的区别（包括珠海经济特区在内的其他8个城市实施的是《广东省流动人口服务管理条例》）。

在具体的入学政策上，早在2009年中山市就在全国率先实施积分入学政策[13]。现在珠三角地区只有江门取消了积分制入学，积分制入学已经成为珠三角地区主流的义务教育阶段入学政策，其模式通常为“基础条件+积分项目”（见表6）。而通过梳理珠三角各市在“十三五”时期对相关政策的修订过程可以发现，在基础条件方面，广州、深圳、东莞和佛山4个城市设定的要求有所降低，而中山和江门有所提高，珠海、肇庆、惠州3个城市则没有明显的变化。

广州市于2016年出台的《广州市人民政府办公厅关于进一步做好来穗人员随迁子女接受义务教育工作的实施意见》中的积分入学基础条件为办理居住证满1年。2018年《广州市来穗人员积分制服务管理规定实施细则（试行）》（穗来穗规字〔2018〕2号）修订为办理了本市居住证，取消了满1年的时间限制，基础条件有所降低。

2013年深圳出台《深圳市教育局关于义务教育公办学校试行积分入学办法的指导意见》并开始试行积分入学。当时各区制定的实施办法中，基础条件主要采用的是《深圳市暂住人口子女接受义务教育管理办法（试行）》（深府〔2005〕125号）中的条件，包括居住证、房产或租房证明、就业或社保证明、计划生育证明、就学联系函五类证明材料。《深圳市非深户籍人员子女接受义务教育管理办法》（深府规〔2018〕3号）将积分入学基础条件统一设定为：父母双方或一方持有具有使用功能的深圳经济特区居住证，并且在深圳居住满1年、连续参加社会保险（养老保险和医疗保险）满1年。在2018年，计划生育证明调整到积分项目中，就学联系函则被取消。

2019年5月13日，东莞市人民政府办公室正式发布《关于2019年东莞市异地务工人员随迁子女积分制入学工作的补充通知》（东府办〔2019〕31号），将积分入学基础条件修改为“其父母在本市行政区域内就业或经商并持本市有效《广东省居住证》或在本市依法办理居住登记”。此前的政策为《东莞市异地务工人员随迁子女接受义务教育实施办法》（东府〔2017〕35号）和《东莞市义务教育阶段异地务工人员随迁子女积分制入学积分方案》（东府〔2017〕36号），其中对于申请积分入学的基础条件有两个，即“其父母在本市行政区域内就业或经商并持本市有效《广东省居住证》”和“其父母双方或一方在本市依法缴纳社会保险费”。办理居住登记是不需要条件的，因此这次修订降低了申请积分入学的基础门槛。

2018年12月《佛山市新市民积分制服务管理办法》（佛府办〔2018〕45号）出台，积分入学基础条件为持有有效期内的居住证，理论上刚办理的居住证即可使用。与《佛山市新市民积分制服务管理办法》（佛府办〔2016〕24号）的条件“办理居住证满半年以上且在有效期内”相比，时间上减少了半年。

2019年中山市的积分入学基础条件增设了社会保险的要求。2016年出台的《中山市流动人员积分制管理规定》第2条和第7条设定的积分入学基础条件为：“已在中山市办理《广东省居住证》（含居住登记），目前在中山市工作且已累积满半年以上（含半年），且积分在30分以上”。《中山市人民政府关于印发中山市流动人员积分入学管理规定的通知》（中府规字〔2019〕1号）增加了社会保险这项基本条件：“目前在中山市有稳定工作，积分累计达到30分以上，同时具备已在本市办理居住证（含居住登记）且缴纳社会保险累计满三个月以上。”

惠州、珠海、肇庆将积分入学的具体实施办法授权各区县制定。根据2016年印发的《惠城区义务教育阶段异地务工人员随迁子女积分入学暂行办法》，提供房产证明、居住证、营业执照三者其中一项即符合参加积分入学的基础条件。2019年6月修订后的《惠城区义务教育阶段异地务工人员随迁子女积分入学实施办法》（惠城府办〔2019〕11号）中的积分入学基础条件和积分项目与2016年基本一致。珠海市香洲区和肇庆市端州区积分入学条件自2016年以来没有进行修订，前者基础条件为办理了居住证，后者为办理了居住证并参加了社会保险。

江门市于2014年取消积分制入学[14]，改为实施条件制入学，并将具体实施办法授权各区县制定。以江海区为例，2017年、2018年和2019年均为办理居住证满一年并连续缴纳社会保险满一年的可就读公办学校。其条件相比《江门市江海区2016年秋季公办小学一年级招生简章》中的“在我区居住半年以上、参保半年以上”，增设了居住证这一条件并延长了参保时间。

表6 珠三角地区随迁子女义务教育入学政策

通过上表可见，珠三角地区现行的入学政策中的基础条件主要是居住证、居住证明、社会保险等事项，总体来看与国务院《居住证暂行条例》第12条和《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）的精神相一致，但是在具体的积分项目上，各市的政策则呈现五花八门的样态，包括学历、技术职称、投资纳税、志愿服务、荣誉奖励等，有待在未来继续简化与优化。

（三）珠三角地区各市流动儿童义务教育阶段入学情况

《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号）提出“两为主”（即“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”）原则后，流动儿童在公办学校就读的比例已经成为考察地方教育工作的一项重要指标。珠三角地区有五个城市（佛山、惠州、珠海、江门、肇庆）流动儿童进入公办学校的比例超过了50%，达到了“两为主”的基础要求。而广州、深圳、东莞、中山四个城市流动儿童进入公办学校的比例则不足50%（见表7），形成了“以市场解决为主，政府解决为辅”的办学模式[15]。当然，从义务教育阶段流动儿童数量来看，深圳、东莞和广州分别达到了87.29万人、82.21万人和62.84万人，位居全国前列，地方政府在提供学位上面临较大的压力。

尽管深圳、中山和东莞3个城市流动儿童就读公办学校比例不足50%，但是如果以“在公办学校就读和在民办学校就读并获得学位补贴”或者“在公办学校和政府购买服务的民办学校就读”[16]为指标计算，深圳达到了70.78%、中山和东莞则分别提高到了52.78%和39.92%。可见，这3个城市的地方政府也意识到公办学位不足的问题，并通过扶持民办教育的方式积极予以改善，这是非常重大的进步。

表7 珠三角地区随迁子女义务教育基本情况

在扶持民办教育方面，成都市郫都区（原郫县）和上海市浦东新区分别于2006年和2007年开始试点政府向民办学校购买义务教育学位的制度[17]，以缓解公办学位不足的问题。在珠三角地区，深圳市政府于2012年开始以发放学位补贴的方式向民办学校购买义务教育学位，此后东莞于2016年、中山于2017年、广州于2017年也出台了相关的专项文件。但是，地方政府向义务教育阶段民办学校购买学位，在一些城市的发展并不是很顺利。例如，佛山市在2014年《关于进一步促进义务教育均衡优质发展的实施意见》中提出要探索向民办学校购买学位，但是一直未出台市级专项文件[18]。2018年珠海市教育局出台了《珠海市购买高中阶段民办学校学位暂行办法》（珠教基信〔2018〕5号），但是在珠海市人民政府和珠海市教育局网站未查询到购买义务教育阶段民办学校学位的相关政策和信息。

具体到购买学位的财政支出，各市则有较大的差异。深圳于2012年出台《深圳市民办学校义务教育阶段学位补贴试行办法》，2012年至2016年学位补贴最高标准为小学每人每年5000元、初中每人每年6000元；2017年深圳出台《深圳市教育局 深圳市财政委员会关于印发深圳市民办教育发展专项资金管理办法等5个文件的通知》，提高学位补贴最高标准至小学每人每年7000元、初中每人每年9000元。东莞、中山和广州的生均补贴标准略低于深圳（见表8）。而在覆盖人群的数量上，2019年深圳将购买30万个学位，较2017年和2018年分别多了12万和9万个。可见，深圳在补贴金额和覆盖人数上均有积极作为，切实减轻了流动儿童家庭的经济负担，也为其他流动儿童数量较多的城市提供了有益借鉴。东莞和中山尽管在数量上与深圳相比有不小的差距，但是增长速度很快。尽管从公开资料中并未能直接看到广州购买学位的数量，但是根据财政数据推算，其数量较深圳和东莞还有较大差距[19]。此外，2018年和2019年广州市本级财政在该项目上的投入均比2017年大幅减少，与深圳、东莞、中山3个城市逐年增长的财政投入形成明显对比，由此可见，广州市在该政策上的积极性不高。

表8 珠三角地区政府向民办学校购买学位的情况

在提升民办学校教学质量方面，《广东省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（粤府〔2018〕36号）在教师队伍和人才培养等方面出台了一系列保障和激励措施。广州、深圳、东莞等地出台了向民办学校教师发放从教津贴，并提供民办教师培训等支持的政策，此外还推行优秀公办教师到民办学校交流的机制，带动民办学校教学质量的提升。以东莞市为例，2016年东莞市教育局和东莞市财政局联合发布《东莞市义务教育阶段民办学校委托管理试点工作实施方案》，试点“公办托管民办”的模式：由市教育局拨付专项资金，通过在合作的民办学校成立托管委员会、专家团队、管理团队和带教教师团队，探索形成公办民办学校优质资源的共享机制，促进民办学校优质均衡发展。

综上可见，珠三角地区的地方政府通过多种渠道，例如购买民办学位、试点“公办托管民办”模式、对民办教师发放津贴及提供培训等，来弥补公办学位不足的问题并提升民办学校的教学质量。在短期内公办学位难以大量增加的情况下，这是一种非常有效的减轻流动儿童家庭经济负担、提升流动儿童家庭教育获得感的方法。

三、结论与建议

（一）因地制宜推进“两为主”政策发展，公办民办并举扩大优质学位供给

目前广州、深圳、东莞和中山4个城市义务教育阶段流动儿童就读公办学校的比例尚未达到50%，未完成“两为主”的目标。而“十三五”时期，公办学校的建设基本已经定型，在积极的人口发展规划和逐渐降低的落户门槛的背景下，户籍儿童和流动儿童仍将保持“双增长”势头，短期内流动儿童在公办学校就读的比例不会大幅提高。以财政实力较雄厚的深圳市为例，《深圳市教育发展十三五规划》提出，2016年到2020年的五年间将新增21万个小学和初中公办学位。但是从统计公报公开的数据来看，深圳市小学和初中在校生从2015年末的112.99万人，增加到了2018年末的134.49万人，可见“十三五”时期的前三年就已经增加了21.5万人，超过了五年规划新增的公办学位数量。

尽管历史和现状不令人满意，但是民办学校确实为流动儿童提供了义务教育学位，并对减少留守儿童做出了贡献。而上述4个城市要达到流动儿童在公办学校就读率达到50%及更高比例，根据一些学者的计算，将会面临难以解决的土地、财政等现实问题[20]。而片面地追求“两为主”，甚至有可能引发极端的做法，例如通过关停一些民办学校来达到提高公办学校就读率的目的。

而一种变通的做法已经慢慢流行起来：在珠三角一些城市（如广州、东莞、中山）的政策和文件中，“两为主”中的“在公办中小学就读为主”，逐渐演变为“在公办学校就读和在民办学校就读并获得学位补贴为主”。比如《广州市教育事业发展第十三个五年规划（2016～2020年）》提出，“以积分入学等方式解决符合条件的来穗人员随迁子女申请入读公办学校和政府补贴的民办学校学位，逐步提高比例，到2020年，入读义务教育起始年级的比例力争达到70%”。《东莞市增加中小学幼儿园学位和优质教育资源供给的实施意见》提出，到2020年“异地务工人员随迁子女在义务教育公办学校就读（含在民办学校就读享受政府学位补贴）的人数比例达到50%以上”。《中山市教育和体育局2017地方志资料年报》中的2017年“两为主”的比例（47.1%）也将购买民办学位计算在内。

这种变通式的“两为主”，在国务院的政策中也可以找到一定的政策依据。《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）提出：“要坚持以公办学校为主安排随迁子女就学，对于公办学校学位不足的可以通过政府购买服务方式安排在普惠性民办学校就读。”《国务院教育督导委员会办公室关于补充全国中小学校责任督学挂牌督导创新县（市、区）评估认定内容的函》（国教督办函〔2018〕27号）之附件《全国中小学校责任督学挂牌督导创新县（市、区）评估认定内容一览表》提出了随迁子女入学的指标：“符合条件的随迁子女在公办学校和政府购买服务的民办学校就读的比例不低于85%。”广州市番禺区、花都区，深圳市龙岗区、宝安区等外来人口比例较高的区域，也在全国中小学校责任督学挂牌督导创新县（市、区）名单中。

长期以来，公办学校的规划主要以户籍人口为出发点，而仍然居住在“城中村”的本地户籍居民已经非常少了，因此，规划新建的公办学校难以覆盖流动人口聚居的“城中村”。而民办学校则主要以常住人口为出发点，所以在“城中村”等人口密集区有大量的民办学校存在。从经济成本的角度出发，相对于公办学校而言，政府购买民办学位无须政府直接承担学校建设成本、教师薪酬等财政支出，亦可实现学位数量的增长，是地方政府乐意实施的[21]。

2019年5月，东莞市虎门镇发布《虎门镇人民政府公开招募合作举办公办班民办学校公告》，以“增加义务教育公办学位供应，满足适龄儿童、少年的公办教育需求”为出发点，试点“民办学校公办班”制度：由镇政府与符合资质[22]的民办学校合作举办民办学校公办班，虎门镇财政对各民办学校接收公办班学生给予办学经费资助，就读学生可免学杂费。根据东莞市黄江镇政府官方微信公众号“写意黄江”发出的公告，黄江镇于2019年在6所民办中小学开设了公办班。“民办学校公办班”这一制度创新为其他地方政府提供了新的思路：公办学位并不一定要开设在公办学校里面，如果教学质量有保证又免学杂费，民办学校也可以提供公办学位。

《民办教育促进法》于2017年修订后，义务教育阶段的民办学校只能是非营利性的，而且在收费和管理上越来越规范。未来，地方政府在继续规划并新建公办学校的同时，也应该在对民办学校的办学管理和教学质量等方面投入更多的精力，为流动儿童提供更多的优质学位。

（二）提高中央和省级财政支出的比例，夯实政府购买民办学位的财政基础

在珠三角地区的广州、深圳、东莞、中山4个流动儿童就读公办学校比例不足50%的城市，短期内通过增加财政投入来补贴就读民办学校的流动儿童，是一个切实可行的过渡办法。正如上文所述，如果以“进入公办学校和进入民办学校并获得学位补贴”为指标计算，深圳达到了70.78%、中山和东莞则分别提高到了52.78%和39.92%；但是另一方面，也意味着深圳有约29%、中山有约47%、东莞有约60%的学生在民办学校就读且未获得学位补贴。

民办教育能够提供多样化的教育机会，并对教育公平做出了非常积极的贡献，是国家教育事业不可缺少的重要组成部分[23]。而公共财政投入民办义务教育，也是一项法定义务：《民办教育促进法》第50条规定，“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费”。目前广州、深圳、东莞、中山等地的民办学位补贴，绝大部分由市级财政和区县级（包括东莞和中山的街镇）财政承担[24]，部分地方政府在财政投入的数额和积极性上均存在不足（尤其是广州市连续两年降低了政府购买民办学位的财政投入），因此对就读民办学校学生的覆盖率并不太高。

有大量学者呼吁，义务教育阶段应当尽快落实《义务教育法》第44条规定的“义务教育经费由省级统筹”，并提高中央和省级财政支出的比例[25]。在民办学位补贴方面，也应当加大财政转移支付的力度、提高省级及中央财政支出的比例，以此夯实民办学位补贴的财政基础、激励流动儿童数量较多的城市进一步增加学位补贴数量。

（三）简化与优化烦琐的积分项目

积分制入学已经成为珠三角地区主流的入学政策，但是仍然有改善的空间。深圳的积分项目相对而言较为简化，只有房产、社保、居住年限、计划生育四项，而其他城市除此之外，还有学历、技能职称、投资纳税、志愿服务、科技专利等指标，民间称之为“拼爹”“拼妈”入学，许多家长对此倍感焦虑。

接受义务教育属于一项儿童的基本权利。尽管《义务教育法》第12条已经对儿童入学做出了本地户籍和非本地户籍的区分，但是《义务教育法》第4条还规定，儿童接受义务教育不应当以父母的家庭财产状况进行区分。而烦琐的积分项目实质上是家庭财产状况及社会经济地位的比拼，与儿童入学本身没有直接相关性，而且容易造成外来人口内部的割裂。

正如上文所述，珠三角地区近年来落户门槛已经逐渐降低，具有一定受教育水平和技术职称的外来人口要落户当地并不困难。积分入学面向的是不符合落户条件的外来人口，故应当平民化，设置一系列繁琐的积分项目已经没有必要。因此，顺应国务院出台《居住证暂行条例》的时代背景，积分入学应该回归到居住证和居住年限这两个基本的要素上，父母的学历、技能职称、投资纳税、志愿服务、科技专利、计划生育等不符合《义务教育法》第4条精神的积分项目应当被删除。

参考文献：略