广州市流动儿童教育和社区公共服务资源

调研报告（2022）

蒋杰庆

《流动儿童蓝皮书：中国流动儿童教育发展报告(2019～2020)》作者之一

工作单位：广东律成定邦律师事务所

陈泽凡

协作者

戴喜林

工作单位：广东律成定邦律师事务所

摘要：根据2020年第七次人口普查的数据，在广州市1867万常住人口中，每2名居民中就有1名流动人口。2019年广州市义务教育阶段的流动儿童数量有61万人，相当于广州市大约每100名学生中就有41名流动儿童。数量庞大的流动儿童群体的权益如何得到保障，需要更多的社会关注度。报告在人口政策的背景下，从教育公平和联合国儿童基金会提倡的“儿童友好型城市”的理念出发，探讨广州市在这两个方面的现状和不足，并提出我们的建议。

关键词：流动儿童；人口政策；教育公平；儿童友好型城市；社区公共服务

“如果我们能为孩子们建设一个成功的城市，我们就是为所有人建设了一个成功的城市。”

——恩里克·潘纳罗萨[1]

作为国际商贸中心、国家中心城市和超大城市，广州市在“十四五”时期仍将保持强大的人口吸引力。根据《广州市人口发展及社会领域公共服务体系建设“十四五”规划》，到2025年广州市常住人口将达到2100万人（其中外围城区1425万人，中心城区675万人）[2]。以广州市2020年第七次人口普查每2名居民中就有1名流动人口的数据进行推算，到2025年广州市流动人口将达到1000万人的规模。

据联合国儿童基金会、国务院妇女儿童工作委员会和国家统计局测算，中国有超过1亿名流动儿童和留守儿童，他们都属于受人口流动影响的儿童[3]，而这些现象与中国的人口政策息息相关。报告首先分析当前广州市的人口政策、教育政策及未来的人口发展和教育发展的规划。当然，流动儿童在流入城市除了享有受教育权以外，还有获得其他公共服务的权利[4]。因此，从2022年1月到5月，调研团队在广州市外围城区的代表白云区和中心城区的代表越秀区进行实地调研，了解流动儿童教育的情况及社区公共服务资源的情况。白云区是广州市人口最多的一个区，也是流动人口最多的城区。越秀区是广州市传统的老城区，人口老龄化程度较深，是广州市唯一的常住人口减少的城区。在调研方法上，主要采用实地走访观察和人物访谈（包括单独访谈和焦点小组访谈）的方法。

一、广州市的人口现状和人口政策

根据第七次人口普查的数据，广州市2020年常住人口为1867.66万人，其中流动人口937.88万人，占比为50.22%，相当于每2名广州居民中，就有1名流动人口。

2020年白云区常住人口为374.3万人，是广州市人口第一大区，其中流动人口237.56万人，占比为63.47%，远高于广州市平均水平。而且白云区流动人口占全市流动人口的25.33%，也是广州市流动人口数量最多的一个区，相当于广州市每4个流动人口中就有1人居住在白云区。2020年越秀区常住人口为103.86万人，相比2010年减少了11.86万人，减少了10.25%的人口。从年龄结构来看，在103.86万人中，60岁以上的老年人占比为22.25%，人口老龄化进一步加深。

从人口统计数据可以看出，白云区属于人口扩张型的区域，越秀区属于人口萎缩型的区域。

资料来源：广州市第七次人口普查公报、白云区第七次人口普查公报、越秀区第七次人口普查公报。

尽管广州市“十四五”时期仍然继续实施扩张型的人口政策，但是广州市属于超大城市，人口规模超出了国家发改委关于全面放开落户限制的范围，即《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中的“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”。因此，广州市和深圳市目前尚未出台如东莞市、佛山市、中山市等地几年前就已实施的“居住社保落户”模式的政策——该种政策旨在替代积分制落户，即只需要满足一定的居住年限和社会保险年限即可直接落户，不需要再计算积分和对积分进行排名，也没有年度落户名额（指标）的限制。2021年12月发布的《广东省新型城镇化规划（2021—2035年）》进一步将“居住社保落户”模式中的缴纳社会保险满5年可落户的门槛降低到3年[5]，接下来广东省内除广州和深圳以外的城市的落户政策将跟进修改[6]。

资料来源：《广州市人民政府办公厅关于印发广州市引进人才入户管理办法的通知》（穗府办规〔2020〕10号）、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市积分制入户管理办法的通知》（穗府办规〔2020〕11号）。

据《广州市人口发展及社会领域公共服务体系建设“十四五”规划》预测，到2025年户籍人口增加到1120万人，相比2020年的985万人，增加135万人。结合广州市当前的人才引进入户政策、积分入户政策来看，未来几年广州市户籍人口不会像东莞市等废除了年度落户名额（指标）限制的特大城市或者I型大城市那样大比例的增加：东莞市于2018年起实施居住和社保满5年直接落户的政策，2018年～2020年户籍人口分别较上一年度增加了9.5%、8.6%和4.8%，同期广州市户籍人口分别增加了3.3%、2.8%和3.4%[7]。

二、广州市流动儿童教育的基本情况

2019年，广州市在园和在校（包括幼儿园到高中）的流动儿童有82.75万人[8]。如果将就读于中职以及3岁以下尚未入园的流动儿童数量也计算在内，广州市流动儿童数量将超过100万人。

资料来源：2019年广州市教育统计手册。

2019年，广州市义务教育阶段流动儿童有61万人，仅次于深圳市和东莞市，位居全国第三位。从比例来看，流动儿童数量占全市义务教育阶段在校生人数（147万）的41.5%。从地域分布来看，白云区有9.62万流动儿童——尽管白云区流动人口数量位居广州市第一位，但流动儿童数量仅位居广州市第三位，少于花都区（10.6万）和番禺区（9.68万）。

受数据公开程度和时间精力所限，报告在教育部分主要探讨义务教育阶段积分入学的问题。但是对于中考的问题也需要作必要的探讨。在通过积分入学就读小学和初中后，广州市的中考政策对流动儿童来说，还存在较严重的教育不公平现象[9]：第一，在2019年以前，流动儿童参加公办高中录取需要满足“四个三”的条件，即父母有三年合法稳定职业、三年合法稳定住所并持有居住证、三年参加社会保险、三年广州初中完整学籍；2019年起适当降低，修改为“两个有”，即具有我市三年初中完整学籍、父母一方或其他监护人持有在广州市办理且在有效期内的居住证。第二，公办普通高中招收流动儿童的比例控制在8%～18%，而初中在校生中有37.63%是流动儿童。如不能参加公办高中招录，大量流动儿童会选择在初三之前返回户籍地参加中考，或者在广州就读于民办普通高中或者中职。

（一）受产业因素影响，各区流动人口的家庭化迁移水平各异

从白云区流动儿童占广州市流动儿童数量的比例（15.77%）来看，该数据明显小于白云区流动人口占广州市流动人口数量的比例（25.33%），两者相差了近10个百分点。而越秀区流动人口占广州市流动人口的3.1%，义务教育阶段流动儿童数量占广州市流动儿童数量的2.9%，可见越秀区的两组数据差距并不大。

资料来源：2020年广州市和各区第七次人口普查公报、《广州市教育统计手册2019》。

白云区大量吸纳外来人口的产业集中在制造业、交通运输业和建筑业[10]，而这几个行业相对而言男性从业人员比例较高。相较之下，越秀区第三产业占比为96.11%，第二产业占比仅3.89%，因此，越秀区常住人口中女性占51.11%，远高于白云区的46.15%[11]。以上因素导致白云区女性从业人员比例偏低，进而导致白云区流动人口的家庭化迁移（举家迁移）水平低于越秀区。此外，白云区的积分入学政策不友好（详见下文的表6），也会对举家迁移产生影响。

（二）“两个五年”统筹入学和积分制入学两种主要的入学模式

2017年起广州市全面推行义务教育阶段积分入学制度。尽管国务院、教育部、省、市发布过大量的关于随迁子女入学的文件，但是根据《义务教育法》第七条第二款“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作”，区（县）级政府仍然是制定积分入学政策的主体。《广州市教育局关于印发广州市义务教育学校招生工作指导意见的通知》（穗教规字〔2021〕3号）也将积分入学的具体实施细则的制定权限下放到各区：“来穗人员为其随迁子女以积分入学方式申请义务教育阶段起始年级学位的，由各区结合实际按来穗人员积分制管理等有关规定办理，逐步实现对申请人合法租房情况赋予与购房者相同的分值、权重。具体实施细则由各区教育行政部门制定。”因此，广州市11个区的入学政策均有所差异。

过去几年，尽管“两个五年”统筹入学（在录取的时候优先于积分入学）的模式已经陆续从黄埔区、天河区退出[12]，但是2022年保留该种模式的还有花都区、番禺区、越秀区、海珠区、荔湾区、增城区、南沙区、从化区、白云区一共9个区。其中，白云区在2022年3月的第一次征求意见稿中删除了“两个五年”统筹入学的模式，后来在5月份的第二次征求意见稿的修改说明中称接受社会公众的意见，恢复了“两个五年”统筹入学的模式，6月9号正式出台的文件也予以保留（见下表）。

资料来源：《广州市白云区2022年来穗人员随迁子女积分制入学实施办法》（云教规字〔2022〕 1 号）《广州市白云区2022年来穗人员随迁子女积分制入学实施办法（2022年3月征求意见稿）》、《广州市白云区2022年来穗人员随迁子女积分制入学实施办法（2022年5月第二次征求意见稿）》、《2022年越秀区来穗人员随迁子女义务教育入学工作的实施细则（试行）》（越教字〔2022〕14号）。

（三）“职住分离”的背景下，仍存在“在本区参加社会保险”的不合理要求

作为广州市的经济中心，天河区早已房价高企。居住在白云区或番禺区，乘坐地铁3号线到天河区上班，是许多上班族的日常生活。广州市土地面积为7434万平方米，其面积远超珠三角地区其他两个人口在1000万以上的城市——深圳市（1997万平方米）和东莞市（2460万平方米），加上各区经济发展水平和房价（及房租）水平差异较大，工作地点和居住地点不在同一个区的现象必然大量的存在。而广州市自2018年以来旧村改造如火如荼的开展，也加剧了“职住分离”的现象。以旧改“急先锋”黄埔区为例，三年来拆除66个村，拆迁面积3278万平方米[13]，导致黄埔区部分片区租房市场供不应求、租金上涨，原本在黄埔区的城中村租房居住的许多外来人口搬迁到离市中心更远的增城等区域居住。

根据我们对各区的积分入学政策进行梳理，4个区在积分入学方面仅认可本区范围内的社会保险，其余7个区认可广州市范围内的社会保险（见下表）。比如，实践中大量流动儿童的家长在天河区工作、社保在天河区缴纳，其家庭居住在白云区并在白云区办理居住证，这种情况下在白云区的积分入学中无法累计天河区的社保的分数。

资料来源：《广州市黄埔区人民政府关于印发黄埔区来穗人员随迁子女接受义务教育工作实施细则的通知》（穗埔府规〔2022〕1号）《广州市天河区人民政府办公室关于印发广州市天河区来穗人员随迁子女积分制入学工作实施办法的通知》（穗天府办规〔2022〕1号）《广州市白云区2022年来穗人员随迁子女积分制入学实施办法》（云教规字〔2022〕1号）《增城区来穗人员随迁子女接受义务教育实施细则（2022年修订）》增府办规（〔2022〕3号）；番禺区教育局：《番禺区2022年来穗人员随迁子女积分制入学工作温馨提示》；花都区教育局：《2022年花都区来穗人员随迁子女入读义务教育阶段公办学校工作指引》；《广州市海珠区人民政府关于印发广州市海珠区来穗人员随迁子女积分制入学实施方案的通知》（海府规〔2022〕1号）《2022年越秀区来穗人员随迁子女义务教育入学工作的实施细则（试行）》（越教字〔2022〕14号）《广州市荔湾区来穗人员随迁子女积分制入学实施办法》（荔教规〔2022〕1号） 《广州市南沙区人民政府办公室关于印发广州市南沙区来穗人员随迁子女接受义务教育工作实施细则的通知》（穗南府办规〔2020〕3号）；从化区来穗局：《2022年度广州市从化区来穗人员随迁子女积分制入学申办指南》

（四）流动儿童在公办学校及在政府购买学位的民办学校就读的比例将提高

《广州市基础教育发展“十四五”规划》提出，2020年～2025年全市将新增30万个基础教育公办学位，并且将2025年义务教育阶段广州市进城务工人员随迁子女在公办学校及在政府购买学位的民办学校就读的比例设定为85%，这将比2020年的44.5%提高40个百分点。不过，回顾历史，《广州市教育事业发展第十三个五年规划（2016—2020年）》中提出的2020年的目标为“来穗人员随迁子女义务教育阶段以积分入学等方式入读公办学校和以政府补贴民办学校学位的比例达70%”，实际上远未达到当时设定的目标（尽管二者统计口径有所差别，但是两者差别应该不会过大）。

    资料来源：《广东省教育厅转发督促进一步做好进城务工人员随迁子女就学工作的通知》《广州市基础教育发展“十四五”规划》。注：2019年的数据为去除从化区之后的10个区的数据，且该表的数据均为进城务工人员随迁子女的数据，并非完整的随迁子女（流动儿童）的数据。

而且，从实际的行动来看，和东莞市和深圳市相比，最近几年广州市在民办学位补贴方面的财政积极性仍然不高。第一，从财政投入的总额来看，2019年到2022年，东莞市本级财政投入均高于广州市，且2022年东莞市本级投入7.1亿元，是广州市的2倍多。第二，从学位补贴的标准来看，广州市和东莞市的补贴标准上限均为小学5000元/学年，而深圳市为小学7000元/学年，从我们实地走访看到的部分广州市民办小学的收费情况来看，学费超过1万元/学年的学校较为常见，5000元/学年的补贴标准偏低。

数据来源：《广州市2019年预算执行情况和2020年预算报表》《关于广州市2021年市级第二次预算调整方案的报告》《广州市2021年预算执行情况和2022年预算》《关于东莞市2019年预算执行情况和2020年预算草案的报告》《关于东莞市2020年预算执行情况和2021年预算草案的报告》《关于东莞市2021年预算执行情况和2022年预算草案的报告》；深圳特区报：《2019年深圳市40项民生实事》，2019年1月19日；周科、梁旭：《聚焦深圳多措并举、全力保障随迁子女接受优质义务教育》，《半月谈》2021年第24期。注：缺乏广州市区县级及街镇级配套财政资金的数据。

三、流动儿童的社区安全与儿童友好社区建设

社区安全是探讨儿童友好的前提条件。报告第二部分聚焦于社区公共服务资源，尽管其本身并不能根本的改变社区环境的安全度，但是对于减少儿童暴露在社区的危险环境中的几率有非常积极的影响。而儿童友好社区建设，是儿童在“学校-家庭-社区”的环境中健康成长的一个重要环节。

（一）儿童安全的问题需要重视

1．侵害未成年人的犯罪问题

2017年至2020年，全国检察机关起诉侵害未成年人犯罪分别为47466人、50705人、62948人、57295人[14]，其中，2020年检察机关对侵害未成年人犯罪提起公诉人数居前六位的罪名和人数分别是：强奸罪15365人、猥亵儿童罪5880人、寻衅滋事罪5098人、抢劫罪3474人、盗窃罪3033人、交通肇事罪2920人。从以上数据可以看到，针对儿童的性犯罪、财产犯罪仍然居于高位。而特别值得注意的是，交通肇事罪已经属于侵害未成年人犯罪的高发事件，儿童的出行安全应当引起足够的重视。在监护人陪伴较少的情况下，留守儿童和流动儿童往往更容易成为犯罪分子的目标，因此，社区安全对儿童发展来说非常重要。

下图拍摄于白云区一处街道，两名幼儿无人看管，在道路围建的沙堆上玩耍。另一侧，因道路施工转为单行道马路上，车辆堵塞。这种情况下极易导致交通事故的发生。

2．未成年人犯罪的问题

2014年至2020年，全国检察机关受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人分别为77405人、67737人、59077人、59593人、58307人、61295人、54954人[15]。未成年人犯罪有以下两个需要注意的地方：第一，尽管自2015年起，未成年人审查起诉案件开始低于7万件，但是仍然每年在6万件上下浮动。二，犯罪的低龄化现象趋于严重，2020年14～16周岁的未成年人犯罪占未成年人犯罪的9.57%。此外，近年来，湖南、湖北、广西、四川等地一些14周岁以下的未成年人实行的手段特别残忍的犯罪行为，经媒体报道后，引起了社会的广泛关注[16]。在这些背景下，2020年12月26日全国人大通过的《刑法修正案（十一）》将《刑法》第十七条第三款的刑事责任年龄从14周岁下调到12周岁：“已满十二周岁不满十四周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任。”

从刑法学的角度看，社会环境的“污染”是诱发犯罪的重要原因。如果一个社区存在许多对儿童产生不良影响的因素，这种环境可能会诱发儿童违法犯罪现象的产生。德国著名刑法学家李斯特指出“一项确实旨在平稳地改善工人阶级整体状况的社会政策，也是最好和最有效的刑事政策”（也经常被简化为“最好的社会政策就是最好的刑事政策”），强调社会政策在预防犯罪方面可以发挥重要作用，切勿单纯的将犯罪行为归咎于个体原因[17]。毋庸置疑，预防犯罪比一味地渲染犯罪的严重程度重要得多。具体而言，为儿童提供公平的教育机会，并建设安全、友好的社区环境，有利于儿童健康成长，进而减少违法犯罪现象的发生。

（二）广州市儿童友好社区的情况

为实现联合国《儿童权利公约》中“无歧视”、“以儿童最大利益为出发点”、“确保儿童的生命权、生存权和发展权”，以及“尊重儿童的意见”四类重要的儿童权利，1996年联合国儿童基金会和联合国人居署提出了“儿童友好型城市”的理念[18]。

1.儿童友好型城市（社区）的规划

我国于1992年正式批准加入《儿童权利公约》，并在近年积极推进儿童友好型社区的建设。《广东省儿童发展规划（2021-2030年）》提出了“将儿童优先理念落实到公共政策制定、公共设施建设、公共服务供给各方面”，“全面推进儿童友好城市建设”、“加强儿童友好社区建设，设置儿童游戏场地, 完善社区儿童公共空间, 促进社区儿童社会化交往”、“创造儿童阅读有利条件, 培养儿童良好阅读习惯”等目标。《广东省新型城镇化规划》提出，“推动广州、 深圳、 佛山、 东莞等城市推广建立以社区服务站为主体的外来常住人口综合服务管理平台。”《广州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出实施社区设计师[19]制度，以优化文体设施、儿童活动场地、绿色生态街巷等设计。

2017年以来，广东省民政厅以民政部加强基层民政能力建设为契机，启动实施“双百计划”，分两批在全省19个地市建设407个镇（街）社工站，社工由镇(街)直接聘用、省统一督导。双百社工则立足镇（街）、深入村（居），为有需要的群众、家庭、社区打通为民服务“最后一米”[20]。社工服务站及其他基于社区的社会组织作为社区服务的重要一环，以社会工作的方法介入流动人口议题，与街道合作，开展儿童保护、家庭教育、社会融入等服务，是很多流动人口家庭的获取社区公共社会服务的重要通道。

2.广州市部分社区公共服务资源的现状

联合国儿童基金会提出了儿童在建成环境中的脆弱性[21]。城市的建成环境是成年人为满足自己日常需要而建造的。城市生活中的有利的一面忽略了儿童，而不利的一面对儿童影响深远。当前的主要问题包括：道路不安全；儿童独自行动能力弱；基础设施不是为儿童设计的；基础设施质量差且匮乏……儿童的这一脆弱性在流动人口密集的城中村显得更加突出。

流动儿童跟随务工的父母在城市环境中成长，城市环境对他们的成长起决定性作用。由于离乡打工，许多流动人口家庭租住的房子面积较小、采光条件较差，而且许多儿童没有独立的房间和独立的书桌[22]，缺乏良好的家庭阅读的条件，而社区周边的图书馆在放学后和周末的时间里大多数是闭馆的（见表9）。下图拍摄于白云区一处街道，几项常规的运动设施建立在马路边的三角区域，临近的空地上堆放着工程杂物。作者走访时观察到，这块公共空间所在的区域没有人行道，车辆擦着人疾驰而过，扬起一阵尘土。年久失修的健身器材上布满灰尘，无人问津。

通过对越秀区和白云区的四个街道的部分社区公共服务资源进行初步的梳理（见下表），我们有以下发现：

第一，就室内场所来说，街道图书馆的开放时间较短，与家长和儿童上班或者上学的时间重合度过高，周一到周五放学之后图书馆就已经闭馆了，而且周六的晚上也不开放。访谈过程中，家长和儿童的主要意见就是图书馆的开放时间不友好。此外，许多街道的图书馆并不在一楼，大楼外面也没有明显的标志，许多受访者表示并不知道其存在，或者不了解其开放时间。

第二，就公园来说，尽管这几个街道都有一些小型公园，但是我们在访谈过程中几乎没有家长和儿童对下表中的公园表达出深刻的印象，绝大多数人连公园的名字都叫不上。而通过百度地图、高德地图的相关图片和评论来看，这些公园的运营水平大多数不高，而且缺乏儿童友好的规划设计。家长一般在周末或者节假日更愿意花费更多的时间，带儿童去到更远的比如越秀公园、广州市儿童公园等大型公园游玩。

第三，社工站开展的活动则较为丰富，也很受欢迎。与街道办、居委会的工作人员相比，社工站的热情和亲民，让流动儿童和家长对社工站抱有较高的期待。但是，调研中发现，期待与现实之间的距离还是比较大的。社工站服务的人群除了流动人口（包括流动儿童）以外，还有长者、困境儿童等群体，而疫情防控常态化之下，社工站的工作人员经常需要调配人手配合核酸检测等防疫工作，基础服务人员受限。疫情下，各类线下活动暂停，提供给流动人口的社区服务进一步减少。这些寄托在社工站的社区服务需求，很大程度取决于社工站的人员配置和社工的专业程度，也受政府指导政策的影响。这些现象凸显了当前政社关系不够明晰，行政抽调影响专业服务的开展等问题[23]。对此，社工站除了坚持专业优先的立场之外，还需要通过外部督导、学者等资源向相关部门反馈，以减轻行政干预的频率。

此外，在社区服务版块，社工站稳定的人员可以提高服务的标准化，提升服务对象的安全感与信任度。遗憾的是，社工站的服务人员的流动性较大，在很大程度上影响了服务的稳定性和连贯性。受访社工提到，社工人员的流动性大，受薪资水平、职业发展空间等综合因素的影响。据职友集等网站的统计和一些招聘平台发布的信息，广州一线社工的工资大多在3500元～6000元之间。而根据《2021年广州市国民经济和社会发展统计公报》的数据，2021年广州市全年城镇居民人均可支配收入为74416元，一线社工的收入还远低于该水准。

当然，社工站的开放时间也还未满足社区居民的需求。在调研时，听到所在社区准备开设儿童友好空间，两位受访的妈妈都很高兴，而得知主要是周一到周五开放，她们又难掩失望之情。

3.广州市及国内的部分儿童友好社区项目

以下为我们对国内一些儿童友好社区项目的梳理。这些儿童友好社区项目大多位于城中村、城边村等城市公共服务匮乏的地带，主要解决几个关键的问题：第一，提供一个安全的公共空间。许多项目点开放到晚上9点，而且周末也开放，覆盖了儿童放学后主要的休闲时间。在许多城中村，许多儿童放学后主要在街边嬉戏打闹、沉迷游戏机、手机和电脑，但是有了儿童友好空间后，他们可以看书或者参加活动。比如，在厦门开设了安兜图书馆等位于城中村的图书馆后，当地的民政部门和公安部门均表示非常支持和感谢[24]。第二，这些项目设计的出发点就是提供儿童友好空间，其场馆的装修设计一般是活泼的、充满童趣的，而且在活动的设计方面也会听取儿童的意见。第三，所开展的活动也是主要也是以儿童的成长为出发点，同时也开展“家长俱乐部”等活动，时间管理、情绪管理、正面管教等课程都非常受欢迎（许多街道的社工站也开设相关的课程），在很大程度上也帮助了家长科学育儿。

以上几个特点，与街道文化站运营的图书馆形成比较明显的对比：街道的图书馆通常是“朝九晚六”、到点下班，与流动人口社区的居民并未形成良好的互动，对于居民来说有一种“衙门”式的距离感。而民间发起的儿童友好社区项目，围绕着儿童项目将社区居民联结起来，许多时候晚上或者周末还有比如放映电影、聚餐、电脑知识、绘本故事会、读书会、儿童发展教育等较为接地气的活动，与社区居民的关系更像是邻里关系。

资料来源：赵景宜：《流动儿童图书室：一丝社会的微澜》，《新周刊》，2021年3月24日；苏赞、贾政：《记者走访市内多家“小禾的家”：流动儿童从此有了开心乐园》，大洋网，2021年12月24日；各项目的网站和微信公众号；部分项目的实地走访和项目发起人的介绍。

四、流动儿童的社区公共服务需求分析

流动儿童的社区公共服务，属于流动儿童在生活中所能感知到的社会支持。社会支持理论认为，一个人所拥有的社会支持网络越强大，感知到的社会支持越多，处理问题的信心就会越强，就越有可能体验到较多的积极情感，其主观幸福感水平就越高[25]。

另外，流动儿童的心理适应主要受社区品质的影响。完善的社区公共服务设施和生态环境等则为流动儿童社会活动和社会交往的开展提供了重要的空间条件。社区品质越高，越有利于流动儿童适应城市生活[26]。

阅读、玩耍等是儿童成长的基本权利。但是在城市发展过程中，在城中村和城边村地带，公共图书馆和儿童娱乐场所往往缺失。流动儿童被迫在不健康和不安全的地方玩耍。联合国儿童基金会在《儿童友好型城市规划手册》中提到，在无法提供免费可通达公共和绿地空间的城市中，儿童最终只能呆在私人空间或家中，不容易与社区建立联系、聚会或社交。流动儿童需要面临城市融入的挑战，其自尊水平、自信心和社交能力，极大地影响着流动儿童能否主动表达，为自己和同伴寻求城市公共资源。

（一）社区公共服务资源匮乏所产生的影响

访谈发现，流动家庭的父母通常工作较忙，担负着沉重的经济责任，往往是“手停口停”。迫于生计，能够陪伴孩子的时间较少。在这种情况下，如果再叠加社区公共空间匮乏的影响，流动儿童的心理健康将大受影响。

祖籍福建，就读于越秀区某小学四年级的一个女生说到，她家里有三个兄弟姐妹。爸妈做服装售卖，周六日也工作。假期一个月一天，下班比较晚的话是20:00或21:00。爸妈平时很少带自己和兄弟姐妹们出门玩。放假也不给出门玩，就只让去楼下小区里玩。小区里单车多，汽车多。当听到“你希望爸爸妈妈带你去哪里玩”这一问题时，她的回答是：“希望爸妈陪自己说说话”。

来自湛江，居住在越秀区矿泉街道的一位妈妈表示，自己平时工作是服装售卖，太忙，很少陪孩子。以前她没带孩子来过社工站，对于亲子活动没概念，说不上来期待。女儿之前入学是教的赞助费，现在自己也有积分入学的意识了，不过分数还比较低。相比孩子公共空间的问题，她更困扰正在上幼儿园的儿子到时候要怎么读小学。

同和社工站的工作人员提出，“如果有适合亲子放松的场所，父母也会愿意带着孩子出去玩。家长之间也可以聊聊天，彼此有情感支持。”

由此可以看到，成长过程中，流动儿童的情感需求较少被关注与回应。父母因为工作忙碌，带着孩子出门休闲娱乐的场景也相对较少。基于安全考虑，家长一般不同意孩子自行出去玩。流动儿童更需要一个安全、包容的公共空间和绿色空间，可以让儿童在户外玩耍，集体活动和社交活动。如果有这样一个安全的公共空间，家长放心下来，儿童玩耍的机会就能够增加。另外，社区的人际交往与陪伴，也能弥补流动人口在养育方面的缺失问题。

（二）社工站等社区公共空间为流动人口社群带来的影响

社工站发布活动，通常是经过社区微信群。许多社工站会定期到居委会和社区的小广场等地方分享社工活动，而学校、文化站、团委、居委会等也会帮忙转发，属于同一个系统互通信息，让更多社群知晓活动信息。

白云区永平街道常住人口有22.8万人，流动人口达15.8万人，是白云区流动人口最多的一个街道[27]，该街道大约70%的常住人口属于流动人口。据了解，永平街社工服务站分别从以下领域开展服务：家庭、青少年、长者、重点服务（青少年情绪支持）、特色服务（儿童友好社区服务）。过去，家庭服务领域“430课堂”（活动开展时间是16:30-18:00）很受欢迎，过往平均每次有15人左右参加。社工站提供一个安全环境，那些到点没有长辈接送的孩子，可以来社工站写作业、阅读书籍。社工也会开展文明礼貌的相关教育，在过程中培养孩子良好的学习习惯。受疫情和“双减”政策的影响，430课堂停止服务，许多家长们反映小孩子没办法来之后，作业比较难做，学习成绩有所下降。

社工站开展的各类亲子教育也是比较受欢迎的，永平社工站会提供正面管教技巧给家长练习。家长投入学习之后改变较大。参与者感慨，“原来我这样子讲话不是鼓励他，只是表扬而已。原来自己啰嗦会让孩子的拖延变严重”。家长之间的交流显示了项目的成效。很多家长回访时提到，参加活动之后才发现，大家的孩子都会出现这样的情况，这是正常的，没有那么严重。家长的焦虑缓解了，担忧困扰等情绪也有了出口。在活动现场，面对育儿难题，大家往往有机会集思广益，互相交流。

在调研中，第一次到永平街社工站的几位妈妈很担心，因为疫情期间孩子都是在家里上网课，可能会导致孩子的社会交往能力不足，希望能够社工站能够开设相关的课程或者活动。而社工站开展的活动对流动儿童的社交，学习，成长等方面均有积极影响。有一位文静的小女孩让永平街的社工印象深刻。她从二年级开始来社工站参加活动，到四年级，话多了很多，开始外向。社工站提供的户外活动，培养了她的兴趣爱好。各类人际交往活动，也对她性格的变化提供了触发的因素。另外，永平街青少年心理健康的工作也值得推广。社工站提供一个倾诉的小程序，流动青少年可以通过这个渠道，私密地和社工交流。社工们听到了孩子们的真实心声。疫情下，流动青少年们也会很紧张，担心家庭、学业、人际交往等问题。

来自汕头，居住白云区同和街道的一位全职妈妈分享，自己在同和住了十几年，养育了三个小孩，可社区附近基本没有孩子可以玩的地方。因为社工站换了新的位置，距离更近了，她才方便来社工站参加活动。之前因为不了解情况，其丈夫的居住证断过，现在就很头疼孩子积分入学的问题。这位妈妈提出，很希望社工站增加积分入户培训、流动家庭全职妈妈再就业的培训。当下她最头疼的是生计和教育问题：自己的再就业，以及孩子的入学。另外，她也希望社工站多一些亲子互动的活动，特别是针对多子女教育的领域，因为对于一位全职妈妈来讲，养育多个子女，与养育一个小孩相比，在亲子关系的协调方面，挑战是更大的。

（三）流动儿童及家长的需求和期待

在2022年1月～5月，调研小组在白云区和越秀区四个街道的社工服务站及街边，通过对流动儿童和家长，以及社区工作人员共62人进行了访谈（包括单独访谈和小组访谈），我们对社区儿童和家长的需求和期待进行了梳理（见下表），供各方参考。

注：许多项目是社区已经在开展的，只不过有些儿童和家长是第一次到社工站，对社工站以往的活动还不了解。

五、结论

综合以上分析，报告提出以下四点建议：

（一）保留两种入学方式，并简化优化积分入学项目

从家长的态度来看，目前“满五年”统筹入学的模式还是非常受欢迎的，建议继续保留该种模式，使一部分家庭免受繁琐的积分入学之苦。虽然各区已经得到了制定积分入学实施细则的授权，但是其条款不得违反上位法的规定。而当前繁琐、累赘的积分项目，本质上仍然是对流动儿童父母的社会经济地位进行排序，涉嫌年龄歧视、学历歧视、收入歧视、健康歧视（不是所有的流动儿童的父母的身体条件都适合去献血），与《义务教育法》第四条的儿童平等受教育权的原则相悖，也与国务院国发〔2016〕40号文件和广东省人民政府粤府〔2017〕48号文件所规定的“建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策”[28]不符。此外，部分区域仅承认“在本区参加社会保险”，强求流动人口家庭的社保和居住证都在同一个区，既不符合当前的经济和社会发展规律，也没有法律依据，应当修订为“在广州市参加社会保险”。

（二）参考临近城市的经验，增加民办学位补贴的财政投入

尽管广州市在十四五时期规划新增30万个公办基础学位，但是这并不能根本解决流动儿童入学的问题。回顾历史可以发现，十三五时期广州新增公办基础学位达32万个，但是流动儿童就读公办学校的比例在十三五时期并没有太大的变化，因为广州仍然处于常住人口快速增长的阶段。因此，深圳市和东莞市的做法更为务实：在继续增加公办学位供给的前提下，大量投入财政资金到政府购买民办学位，这样可以较为快速的缓解流动儿童家庭的经济压力，而广州市最近几年在这方面的财政投入远比不上深圳市和东莞市。

（三）重视儿童及家长的需求，调整提供社区服务的时间

从我们实地走访的情况来看，许多街道图书馆和社工站的硬件条件都不错，没有充分利用起来实属可惜。第一，可以参考广东省立中山图书馆、广州图书馆等机构的做法，在周末两天均提供服务。第二，可以利用工作日调休、轮班的方式，减少工作日的服务时间，以实现延长休息日的服务时间的目标。第三，从社区居民和大学生中培养长期的核心志愿者，共同打造社区公共空间，同时也能减轻社工站工作人员的负担。目前，有一些社区机构已经通过培养核心志愿者自主在社区开展绘本故事等活动，也能够回应社区居民的需求，这种模式非常值得推广。

（四）盘点社区公共服务资源，制作社区公共服务资源地图

正如上文所述，目前许多社区存在处于闲置状态的社区公共服务资源，而且很多儿童和家长并不了解其生活的社区的全貌。此外，提供社区服务的各个主体之间还缺乏联动，彼此之间的联系较弱，对于向社区儿童提供的服务没有系统性的设计和规划[29]。可以考虑以街道为单位，对社区内的公共服务资源进行盘点，对内制作社区问题地图和社区资产地图[30]；对外则从儿童友好的视角出发，制作儿童版的儿童保护和社区公共服务资源地图（尤其需要标注开放时间），方便儿童和家长了解社区的情况、合理规划放学后和周末的休闲时间。

六、后记

在调研过程中，我们得到了越秀区矿泉街社工服务站和白云区同和街社工服务站、永平街社工服务站、白云湖街社工服务站的大力支持，在此对社工站的工作人员和接受访谈的儿童及家长表达诚挚的感谢。

报告由广东省美丽关爱慈善基金会提供资金支持、广东省千禾社区公益基金会提供在地调研支持。最后，感谢韩嘉玲教授对报告提出宝贵的修改意见。当然，基于文责自负的原则，报告仅代表作者的观点，并不代表工作单位和基金会的观点。

受疫情反复之影响，我们在访谈的过程中遇到了很大的挑战，效果并没有完全达到预期，加之作者水平毕竟有限，报告仍存在一些不足之处。对于报告中的观点，我们欢迎各界朋友交流、探讨，以便我们在未来的调研和写作中进行改进，具体的情况可发送至电子邮件grissom2049@163.com。注释：略

完整版PDF可联系grissom2049@163.com

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