本文为城市化观察网对联合国经济和社会事务部《世界社会报告2020》（UNDESA, World Social Report 2020）之第四章的摘译。

导言

人们居住的地方对他们的生活机会有很大的影响，这些影响包括获得安全饮用水、电力、保健、良好的学校、体面的工作和2030年议程中设想的其他目标。与空间有关的不平等——也称为 “空间不平等"——在农村和城市地区之间可能是极端的，特别是在发展中国家，城市内部也存在着高度的不平等。未来30年世界上几乎所有的人口增长都将发生在城市。城市可以成为创新的孵化器，促进经济繁荣。人口和人类活动的集中会推动生产力的提高，促进公共基础设施和服务的提供，并刺激新思想的发展和传播。新机会的产生反过来又促进了社会流动。

然而，在大多数城市中拥有高度的富裕、现代化的基础设施，同时也存在着与贫困和服务匮乏的城区。基础设施和公共交通投资不足，使一些城市居民无法获得良好的工作、教育和服务。此外，贫困集中在某些得不到充分服务的街区，加强了使劣势永久化的机制。

在一个城市化程度很高且不断提高的世界里，未来的不平等在很大程度上取决于城市里发生的情况。如果发展和城市规划政策忽视了公平问题，那么城市在创新和社会流动机会方面的优势可能无法持续。本章根据对城市内部空间差异和不平等现象的检视，讨论了在促进空间包容和减少城市分化方面的经验教训。

A 空间上的不平等：城乡鸿沟

国家内部的空间不平等往往比国与国之间的不平等更为严重。例如，中等收入国家的最贫困地区往往和低收入国家一样贫困，在阿根廷和墨西哥，最贫困行政区的人均GDP是最富裕地区的1/16（Muñoz, Radics and Bone, 2016 

）。典型的是，空间不平等在国内总的不平等中占很大比例：例如，在安哥拉和马达加斯加等非洲国家，空间不平等占总收入不平等的60%以上，在赞比亚占40%左右(Shimeles and Nabassaga, 2017; Beegle and others,2016)。

尽管总体经济增长、基础设施的改善和技术进步本应改善各地获得机会和资源的可能性，但这些空间上的差距却根深蒂固，而且往往持续存在。由于各种原因，某些地区从这些进步中获益更多，包括自然资源禀赋、气候条件、市场一体化和进入公共机构的机会。同时，活动集中在城市内会产生规模经济和网络效应，使最富有的地区进一步受益。

例如，在欧洲，许多国家内部的空间不平等在1995年至2008年期间有所扩大(OECD, 2018b and 2018c )。在此期间，许多小型制造业城市和地区在就业和收入方面遭受损失，而大型大都市地区则变得更有活力。在一些国家，2008年的经济和金融危机对大都市地区的打击比小城镇和农村地区更大，但在另一些国家却没有，导致实际收入和劳动力参与率出现了地域性的差异。相比之下，虽然中国的空间不平等依然突出，但省级收入不平等占总不平等的比例从1995年的35%下降到2013年的11%(Jain-Chandra and others, 2018 )。

最明显的空间不平等形式之一是城乡之间的不平等。平均而言，与农村人口相比，城市地区的人有更多的工作机会，更容易获得教育、安全饮用水、健康服务和高质量的基础设施。因此，至少80%的贫困人口生活在农村地区，尽管农村地区只占世界人口的45%(World Bank, 2016a; United Nations, 2018d ）。如图4.1所示，根据最近对多维贫困的估计(考虑到教育、卫生和生活水平方面的重叠剥夺)，在所有区域，农村地区的贫穷程度高于城市地区。即使在多层面贫困总体发生率很低的区域，如欧洲和北美，也存在城乡差距。

在大多数发达国家，城市和农村地区在经济结构和有形基础设施质量方面的差距正在缩小（Champion, 2011; Champion and Hugo, 2004 ）。例如，通信和交通的改善使人们能够从城市迁往周边农村，而不会失去城市的工作和服务。

然而，在发展中国家，一些农村的不利条件依然存在。例如，城市地区获得改善的卫生设施的速度比农村地区快。然而，其他指标表明，这种转变可能正在发生。自1990年代以来，有证据表明，农村地区在消除发育障碍方面的进展比城市地区快一些；中学入学率和用电情况也是如此(见图4.2)。尽管如此，即使1990年代至2010年代在大多数指标上观察到的进展继续下去，到2030年农村地区仍将落后于城市中心。

更重要的是，这种平均数掩盖了巨大的跨国差异。1998年至2016年，孟加拉国的城乡用电差距下降了25个百分点，印度下降了29个百分点，但1996年至2011年，贝宁的城乡用电差距增加了22个百分点。同样，不同的指标也会呈现相反的趋势。例如，在尼日利亚，2003年至2013年，城市和农村地区的中学入学率都有进步，尽管有限，但农村地区的失学儿童人数却在增加（UNESCO, 2015）。在中国，过去几十年来，城乡不平等在多个指标上的加剧已被广泛提及，尽管中央和地方政府最近为减少这些不平等而采取的举措可能已初见成效。

这些例子表明，需要大力注重缩小城乡差距，以确保没有人被落下。这些例子还突出表明，需要使用多种指标监测趋势，因为一个领域的进展不一定能说明其他领域的进展。

总而言之，获得机会和资源的机会有一个明显的空间层面：农村地区的人比城市人口的情况更糟糕，尽管在许多国家这种差距在缩小。

虽然大多数关于空间不平等的证据都是高度综合的，而且一般只对城市和农村地区或主要的次国家区域进行比较，但在发达国家和发展中国家，城市和农村地区的经济和社会状况都有很大的不同。而且，城市与农村的界限并不清晰。例如，Van Duijne和Nijman(2019)发现，印度目前在人口普查和行政资料中被归类为农村的地区正在发生实质性的城市增长(另见Van Duijne，即将出版)。也就是说，一部分被归类为农村的人口实际上生活在高密度的城镇，并从事非农业活动。目前被归类为农村的走廊可能会形成25万以上人口的连片建筑区，而没有任何形式的城市治理（同上）。这种模糊性对行政数据的使用提出了挑战。要准确分析空间不平等现象，就需要使用其他数据来源，包括卫星图像。

B 一个日益城市化的世界

现在生活在城市的人比生活在农村的人多，这在历史上是第一次。如图4.3所示，居住在城市的世界人口比例迅速增加。在今后30年里，预计全球人口增长将几乎完全发生在世界各城镇，部分原因是来自农村地区的移民。在发达国家以及拉丁美洲和加勒比国家，很大一部分人口已经居住在城市地区。2015年，非洲和亚洲的人口仍主要是在农村地区，但城市化速度比其他区域快。

在所有区域，现在的城市化速度比过去几十年要慢，主要是因为许多国家已经高度城市化了。城市人口增长率也在下降，预计在 2050 年之前将继续下降，尽管非洲的增长率仍然很高。然而，生活在城市的总人数预计将大幅增长，从2020年的约44亿增加到2050年的67亿 (United Nations, 2018d）。预计到2050年，仅非洲和亚洲就将增加20亿城市居民(同上)。相比之下，生活在农村地区的人口数量估计将从2015年的34亿下降到2050年的31亿。

从农村向城市地区的移民在历史上对城市的快速发展起到了关键作用。加上农村社区向城市社区的转化，移民仍然是城市人口增长的一个重要组成部分。然而，在大多数发展中国家，人口的自然增长——出生和死亡之差——目前对城市增长的贡献大于内部移徙(United Nations，2018d)。

与其他一些大趋势一样，城市化有可能成为可持续发展各个方面的积极变革力量，包括减少不平等。如果规划和管理得当，城市化可以通过增加就业机会以减少贫困和不平等，通过改善教育和医疗来提高生活质量。如果规划不当，城市化可能会导致拥堵、犯罪率上升、污染、不平等程度加剧和社会排斥。城市化进程是得到积极利用和管理，还是任由其加剧分歧，将在很大程度上决定不平等的未来。

城市内部的不平等：经济、空间和社会层面

城市内部的不平等现象分为经济、空间和社会层面。从经济上看，城市地区的不平等现象普遍大于农村地区：在42个有数据的国家中，有36个国家的城市地区收入不平等的基尼系数较高。中国是这一模式的一个重要例外，2014年农村地区的基尼系数为40，而城市地区为37。

当城市中的机会分布不均时，不利因素往往集中在特定地点，产生各种形式的空间不平等。生活在弱势社区的人们往往缺乏获得医疗保健、学校、卫生设施、自来水、就业机会、适足住房等方面的机会。例如，在墨西哥普埃布拉-特拉斯卡拉大都市地区，2010年时一些外围地区有65%以上的人口没有完成中等教育，而核心地区的这一比例低于20%(经合组织，2013年)。不同街区的预期寿命也会有很大差异。在巴尔的摩和伦敦等发达国家的城市，不同街区的预期寿命差异高达20年（OECD, 2016）。

社会和经济条件也因城市规模而异。一般来说，大城市——通常指人口在100万以上的城市——在社会服务和基础设施方面，包括安全饮用水、卫生设施和用电情况等，都比小城市和小城镇要好（World Bank, 2013b）。因此，大城市的贫困率往往低于小城市。例如，巴西22%的人口和墨西哥27%的人口居住在100万以上的城市，但这些城市的贫困人口分别只有9%和16%(Ferré, Ferreira and Lanjouw, 2012)。

表4.1显示了一些发展中国家不同规模的城市中的贫困人口占这些城市总人口之比例的指数。指数低于(或高于)1表示某一规模城市的贫困发生率低于(或高于)全国平均水平。可见，大城市的贫困发生率系统性地低于中等城市，中等城市的贫困发生率也低于小城镇。因此，正如越南的例子进一步说明的那样，中等城市、特别是小城市的城市贫困人口比例过高(详见本文末尾的越南的例子)。

城市规划工作主要集中在大都市地区的问题上，特别是在发展中国家。因此，这些城市可能获得了不成比例的公共资源——即所谓的 “大都市偏见”(Ferré, Ferreira and Lanjouw, 2012)。然而，较小的城市占世界城市人口的58%，而且增长速度快于大城市(United Nations, 2018e)。

尽管生活水平较高，大城市比小城市更不平等。例如，在拉丁美洲和加勒比地区，2009-2010年，居民超过500万的城市的平均基尼系数为51.8，50万至100万的城市为45.6，居民少于10万的城市为43.4 (UN-Habitat, 2014年)。

城市规模与经济不平等之间的关系在世界其他地区也有记载。Chen、Liu和Lu（2018）发现，在中国，城市总体不平等与人口规模显著正相关。Baum-Snow和Pavan（2013）在美国建立了城市规模与工资不平等之间的强正相关关系。OECD（2018d）也发现，一个城市的人口越多，其收入不平等程度越高。

Castells-Quintana(2017)发现，国家内部的不平等现象随着城市平均规模的增加先减后增，说明两者之间存在U型关系。作者使用1960年至2010年的国家面板数据。其结果意味着，一个国家平均城市规模的增加与某一阶段后不平等的上升有关。虽然作者的一般估计表明，平均城市规模为200万至300万居民会使不平等程度降到最低，但各国城市地区的特点差异很大（同上）。因此，各国的“最佳”城市规模可能大不相同。

不同城市之间的不平等和贫困程度也往往有很大差异，即使在同一国家的大型城市核心区之间也是如此。例如，在中国，深圳的基尼系数估计为50，而北京的基尼系数为22，这两个城市都有大约2千万人口（UN-Habitat, 2008）。城市有不同的文化和政治历史、地理和地方政策，走不同的发展道路。每个城市都有自己独特的发展轨迹。然而，有证据表明，随着城市人口的增长，在缺乏解决这一问题的政策的情况下，不平等现象可能会加剧。

在城市地区，驱动聚集和隔离的因素在很大程度上是由城市的治理方式造成的（OECD, 2018d）。教育和社会项目的支出偏向于已经富裕的地区——这在扩大而不是减少城市内部的不平等。封闭式社区(Gated Communities)也助长了空间隔离和城市鸿沟的扩大。低社会支出和缺乏基础设施限制了获得工作、经济机会和社会网络的机会（Kilroy, 2007）。贫民窟是城市贫困和劣势在空间上集中的最明显例子。

越南：小城市是城市贫困人口的大本营

与许多发展中国家一样，越南正在迅速城市化。预计该国生活在城市的人口比例将从2009年的约30%增加到2020年的45%。虽然在越南，贫困仍然主要是一种农村现象，但大中小城市之间的城市福利差别很大。2010年，大城市(100万人口以上)只有1.4%的居民生活在贫困线以下，而小城市(15万至30万人口)和小城镇(4000人至15万人口)分别有5.8%和12.2%的居民生活在贫困线以下。(Lanjouw and Marra, 2018)

河内和胡志明市拥有全国32%的城市人口，但仅有11%的城市贫困人口。同时，全国40%的人口、且全国70%的城市贫困居民居住在小城市和小城镇。小城市的贫困不仅更普遍，而且程度更深。在大城市，获得教育和基本服务，包括改善卫生和自来水供应的机会也比小城市多得多。

然而，小城镇的生活水平也有很大差异。一般来说，靠近其他较大城市的城镇贫穷程度较低。偏远和偏僻的城镇一般比较贫穷。然而，即使是地理位置相近的城镇，其贫困程度也有很大的差异，这表明包括地方政策在内的其他因素也在发挥作用。

虽然大城市的家庭享有较高的生活水平，但平均而言，小城镇和城市的主观福利(以2010年家庭调查中认为食物消费充足的受访者比例衡量)高于大城市。Lanjouw和Marra（2018）认为，越南大城市的不平等程度较高，导致主观福利(Subjective Well-being)较低：因为如果一些邻居做得更好，人们就会觉得自己的生活相对较差。也有可能是负面的外部因素，如大城市较高的拥堵和污染，影响了人们的消费幸福感。虽然还需要进行更多的研究来解释这些结果，但感知幸福感的某些维度并非与在贫困或获得服务方面观察到的城市规模梯度相一致，这一事实应引起决策者的兴趣。

（参考文献：略）

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