摘要：本文从广东省的广深莞三个代表性城市的人口政策和义务教育入学政策出发，分析了流动儿童数量减少的状况与相关影响因素。近年来，地方人口发展规划与户籍政策调整、城市更新进程加速、民办教育“控比”政策、入学门槛提高，以及学费上涨等因素，对流动儿童家庭的教育成本、教育机会、教育可及性带来了深远影响。在“全面二孩”政策实施后的2023～2025年小学入学高峰期来临之际，本文从积极稳妥推进民办教育改革和切实减轻流动儿童家庭的经济压力的角度提出了建议。

关键词：广东省,义务教育,流动儿童,民办教育

作者简介：蒋杰庆，广东律成定邦律师事务所律师，关注人口流动、城市化和公共服务等问题。黄蕙昭，财新记者，清华大学历史学硕士，关注教育政策问题。熊亚洲，广州市黄埔区比邻公益服务中心负责人，关注流动儿童教育和社区服务等问题。本文来源：蒋杰庆、黄蕙昭、熊亚洲：《广东省人口政策和流动儿童义务教育状况的变化——以广深莞三地为例》，载韩嘉玲主编《中国流动儿童教育发展报告(2021～2022)》，社会科学文献出版社，2023。目次一、广东省人口政策和流动儿童入学政策的变化二、广东省流动儿童数量的变化三、广深莞三地流动儿童数量减少的原因分析四、总结与展望

广东省是我国流动人口和流动儿童[1]数量最多的省份之一。2020年全国人口普查数据和教育部统计数据显示，全国每100个流动人口中有近14人居住在广东省，而全国义务教育阶段每100个流动儿童中有近23人在广东省就读，可见相对其他省份而言，广东省有更多流动人口家庭把孩子带在身边上学。按照《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》的标准，广州和深圳是超大城市，东莞属于特大城市，三个城市常住人口的规模均超过1000万人，而且流动儿童数量也位居全国前列。在2022年1月到9月，本文作者陆续在广深莞三地流动人口聚居的社区对流动儿童家长、社区机构工作人员和民办学校校长进行了访谈。在此基础上，结合“十三五”以来人口政策和教育政策的修订，本文着重分析广东省的广深莞三个代表性城市的流动儿童数量的变化以及原因。

一、广东省人口政策和流动儿童入学政策的变化

（一）人口政策的动向发生分化

在“十三五”时期，随着国家新型城镇化战略和各地户籍制度改革的深入推进，广东省各个城市的人口政策总体而言朝着落户门槛降低、常住人口和户籍人口快速增长的方向发展，形成了广深两市以人才引进落户和积分落户两种模式为主，其余城市则陆续废止积分落户政策并以人才引进落户和“居住社保落户”两种模式为主的户籍政策。[2]

表1 “十三五”时期广州、深圳和东莞出台的落户政策

到了“十四五”时期，广东省人口政策的动向则发生了一定的分化。《广东省新型城镇化规划（2021—2035年）》规定“全面放宽特大城市和I型大城市落户限制，将落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求由不超过5年进一步放宽到3年以下”。但是对于超大城市的落户政策，目前国务院和广东省均无强有力的约束政策，广深莞三个城市的落户政策也朝向了不同的方向。

1.广州：落户政策总体变化不大

2022年6月，广州市来穗人员服务管理局发布《广州市积分制入户管理办法（公开征求意见稿）》，拟将参与积分入户排名的基础门槛从100分提高到150分，并且将积分项目进行部分调整。一般来说，评价积分落户的门槛，更为重要的指标是年度名额有多少。根据广州市来穗人员服务管理局发布的数据，2018～2021年广州积分落户名额分别为7000名、8000名、8800名和10000名，呈现逐年增加的趋势。而且从近几年的最末一名的积分来看，也均在150分以上。综合基础门槛和年度落户名额增加的趋势来看，短期内广州市的落户政策总体而言将不会有明显的变化。

2.深圳：拟提高落户门槛

2016年起施行的《深圳市户籍迁入若干规定》，其落户门槛在北上广深四个城市中是最低的。2021年5月深圳市发改委发布《深圳市户籍迁入若干规定（征求意见稿）》，比较明显的变化有三点：（1）学历型人才引进落户门槛提高至本科学历；（2）技术型人才引进落户门槛提高到中级专业技术资格且具有全日制大专以上学历；（3）技能型人才引进落户门槛则将年龄限定在35周岁以下。在《修订说明》中，立法者直言未来深圳的经济发展更需要高学历、高技能、年轻型人才。尽管征求意见期间收到了一些反对提高门槛的意见，但是2021年6月由深圳市司法局发布的《深圳市户籍迁入若干规定（征求意见稿）综合意见及采纳情况》并未予以采纳。

积分入户方面，2021年5月发布的《深圳市居住社保积分入户办法（征求意见稿）》拟对2017年的《深圳市积分入户办法（试行）》进行修订，最重大的变化是将参与积分排名的门槛从办理居住备案登记且参加社会保险满5年提高到满10年。截止到2022年12月28日，深圳的两份落户政策修订稿仍未正式出台，而2021年度和2022年度深圳积分入户也已经停止申办两年。

3.东莞：预计将继续降低落户门槛

作为特大城市，东莞在2018年2月施行了《东莞市推动非户籍人口在城市落户实施方案》，外来人口满足社保和居住证满5年（“两个五年”）的条件即可直接落户。可以预见的是，未来东莞和珠海等城市将会按照省政府的“十四五”规划，把5年的门槛降低到3年或更短。[3]

（二）流动儿童入学政策的变化

首先，从政策文本来看，2022年基本延续了“十三五”时期的政策，只进行细微调整，比如东莞原先允许用居住登记证明来代替居住证，2022年起改为统一使用居住证申请入学。从基础门槛来看，深圳的基础门槛需要1年的社保，在三地中是最高的；从积分项目来看，广州的项目种类远比深圳和东莞要多。

表2 广州、深圳和东莞2022年流动儿童入学政策

然后，从就读的学校类型来看，在“十三五”时期广东省随迁子女就读公办学校（含政府购买民办学位数）的比例并不高：2017年全省仅达到56.38%[4]，这一数字与中央一直以来提倡的“两为主”存在较大差距；到了2020年，广州和东莞的数据也仅分别达到44.5%和50.07%（见表3）。2021年4月，教育部印发《关于督促进一步做好进城务工人员随迁子女就学工作的通知》，其中广东省有47个区县被列为重点督查对象，其主要评价指标为2019年进城务工人员随迁子女就读公办学校（包含民办学校学位补贴）比例未达到80%。随后，在《广东省教育厅转发督促进一步做好进城务工人员随迁子女就学工作的通知》中，省教育厅要求各区县该比例到2022年达到85%。

表3 广州、深圳和东莞流动儿童就读公办学校的比例

再结合民办教育的发展政策来看，2021年5月中办、国办印发《关于规范民办义务教育发展的意见》，其中第二条明确提出：“建立民办义务教育在校生占比监测和通报制度……原则上不得审批设立新的民办义务教育学校。”尽管中央未明确具体的比例，但是各省主要是以“省域实施义务教育的民办学校学生覆盖面不超过5%、县域不超过15%”[5]为目标。

在中办、国办和省教育厅发布的以上政策影响下，为了达到压缩民办教育比例的目标，地方政府所采用的具体方法是否合理、是否会影响到流动儿童入学，是本文的核心关注点。

二、广东省流动儿童数量的变化

从表4可见，与2015年类似，2020年广东省流动儿童占全国的比例（22.84%）仍然远远高于广东省流动人口占全国的比例（13.85%）。相对其他省而言，一方面，广东省存在大量劳动密集型产业，外来人口的平均年龄较为年轻，大量外来务工人员的子女处于小学和初中阶段；另一方面，过去广东省民办教育产业发达，而且入学方式较为灵活，便于父母把孩子带在身边上学，这对于减少儿童留守现象有非常积极的意义。

表4 广东省和全国流动儿童、流动人口数量和比例的变化

在2015～2021年，广东省义务教育阶段流动儿童的规模发生了先升后降的变化。在2021年全省有435万流动儿童，比2018年的高峰期减少了26.76万人。从在校生比例来看，2021年广东省在校生中有28.84%是流动儿童，比2018年降低了约5个百分点。从全国范围来看，广东省流动儿童占全国的比例也从2018年的23.65%略微下降到2021年的21.67%，但是仍然位居全国前列。

具体到广深莞三地，近几年义务教育阶段流动儿童数量均有所减少（见表5）：广州的进城务工人员随迁子女从2019年的36.39万人，减少到2021年的31.59万人；2018～2021年，深圳市随迁子女从89.88万人减少到83.85万人，东莞市随迁子女从82.21万人减少到73.16万人。

表5 广州、深圳和东莞义务教育阶段流动儿童数量变化三、广深莞三地流动儿童数量减少的原因分析

从教育部门发布的统计数据来看，同期广深莞三地义务教育阶段的学生总数均在增加，但是在校生中的流动儿童数量却减少了。正如上文所述，“十三五”时期三地的落户政策均进行了修订，“十四五”时期新的落户政策也在修订之中，而且社会经济、城市发展政策上多重变化因素交织，使广深莞的流动儿童教育面临新形势、新挑战，因此对流动儿童数量减少的原因需要结合多个视角来分析。

（一）落户政策的修订

上文提到，东莞市在2018年出台“两个五年”可直接落户的政策。以统计年鉴和公报的数据计算，2018～2021年东莞户籍人口分别较上一年度增加了9.5%、8.6%、4.8%和5.6%，其中2018年度和2019年度户籍迁入人口均超过17万人。在访谈中，东莞市东城街道一名社区志愿服务者如此描述“两个五年”政策给其所在的流动人口社区带来的变化：

家长入户基本上是为了小孩上学。我们这附近很多人都工作10年到20年了，条件好的，积分较高，可以直接通过积分入学让孩子读公办学校；没有房产、学历、职称等条件的，也尝试着通过“两个五年”的方式申请户口。以前我们社区开展活动，20人里面可能有18人都是非莞籍，现在是20人里面可能15人、16人都是东莞籍了。

《东莞市人口发展规划（2020-2035年）》也提到，放宽入户条件后“随迁入户子女数量的大幅度上升，致使公办学位严重紧缺”。因此，落户政策的放宽应当是东莞市近几年流动儿童数量减少的主要原因。相比之下，深圳积分入户停止申办两年，对流动人口家庭的未来规划，尤其是离开还是留在深圳，产生深刻的影响。

（二）城市更新的进程加速

改革开放以来，经过四十多年的开发，广深莞等地可供开发建设的土地日渐减少。近年来，城市更新，“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造、棚户区改造、危房改造等项目逐渐上升为城市发展的重点任务之一。

2020年，广州市出台《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》和《广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》，近3年内将对83个城中村、285个旧街区实施改造；近5年，将对183个城中村实施改造。深圳市城市更新协会和广东合一城市更新研究院发布的《2022年深圳城市更新白皮书》显示，2010～2021年城市更新公告项目累计980个，拆除面积共8182.5公顷。2019～2020年，东莞市分别有81个、174个和124个城市更新项目确认前期服务商。[6]

广深莞的城市更新范围广、推进速度快，对流动儿童入学、升学和转学产生重要影响：第一，直接导致纳入红线范围内的民办学校被关停；第二，流动人口家庭搬迁，导致儿童入学所需要的居住证、房屋租赁登记信息变更或者断档；第三，城中村拆迁后，短期内快速推高周边住房的房租价格，许多流动人口难以承受拆迁项目周边高昂的房租，而需要搬迁到城市更偏远的地区，甚至离开该城市。以城市更新项目较多的广州市黄埔区为例，根据统计年鉴和公报的数据计算，2021年末黄埔区常住人口为119.79万人，比2020年减少7.13万人，是黄埔区和萝岗区合并以来首次出现人口减少。

城市更新对流动儿童教育带来的冲击，比较典型的案例是2019年深圳白石洲旧改风波。作为深圳规模最大、人口最密集的城中村之一，白石洲15万人将要搬迁，而随迁子女上学难题凸显：许多家庭因为无法续租，申请入学时无法提供房屋租赁备案证明；正在就读的学生，马上面临搬迁，孩子上学需要转车多次；即将毕业的学生则面临跨区就读，担忧中考成绩计算受到影响。[7]

（三）民办教育“控比”政策带来的影响

上文提到，中央出台了严控民办教育比例的新政。从表6可见，广深莞三地民办学校在校生人数占在校生总数的比例均超过26%，东莞的数据则接近60%，这与新政要求的15%相距甚远。而非本市户籍学生，又构成了民办学校的学生主体，其中深圳和东莞的比例均达91.6%。因此，严控民办教育比例，将对流动儿童教育产生深远影响。

表6 广州、深圳和东莞义务教育阶段民办学校概况

目前各市基本上停止了审批新的民办义务教育学校。近几年，东莞民办学校数量较为稳定，而广、深在规范民办义务教育发展上，主要采取以下两项限制举措：（1）以减少招生计划、控制班额等方式限制办学规模（“缩招”）；（2）逐步关停一部分年检不合格、场地租赁到期或办学条件不达标的民办学校。

“缩招”方面，对比广州各区发布的义务教育阶段招生计划，2021～2022年，黄埔区、白云区、荔湾区多所民办学校招生计划均有1～2个班数的减量。而深圳市教育局发布的新版《深圳民办中小学设置标准》（深教规〔2020〕1号）则以减小班额的方式限缩民办学校办学规模：小学班额控制在40人以内，中学班额控制在45人以内。同期，2021年版《广州市普通中小学校建设标准指引》第3.1条、2020年版《东莞市普通中小学校建设标准指引》第十条所规定的班额仍然为小学每班人数不超过45人、初中每班人数不超过50人。相比之下，深圳市这次政策修订幅度更大。

关停方面，综合广州各区教育局的公告，2020～2022年黄埔区8所学校因城市更新、办学许可到期或办学场地租赁合同到期而注销办学许可证；[8]花都区2所学校因办学场地租赁合同到期等原因停招。[9]此外，天河区科技园中英文学校仅被教育局允许续期再办学2年，届时将如何处理仍未得知。[10]2020年以来，深圳龙华区民乐小学、胜华小学、东王实验学校也分别因场地租赁问题、办学条件不符、城市更新等原因停招或停办。[11]

访谈中，广州一名民办学校校长如此描述“控比”政策带来的冲击：

这个村只有一所打工子弟学校，我们今年是没有招生指标的。如果没有停招，我们应该有三个班的名额。外地家长只能去更远的地方找学校，现在低收费的民办学校学位更紧张，高收费的可能还好一点。

不可否认，“控比”政策在规范民办学校招生和办学上具有一定的正向引导作用，但在短期内，民办学校“缩招”、停办对流动儿童教育的冲击不容忽视。综合访谈与媒体报道的案例，地方教育部门鲜少对民办学校关停后学生分流作出整体规划与部署，流动儿童家庭需要自行转学、插班。通常，因公办学位吃紧，只有极少部分学生能直接从民校分流至周边公校；而民办学校普遍受“缩招”影响，办学规模变小，转学到民办学校的难度也在增加。受此影响，许多家庭面临转学后接送距离变长、学费升高、教学质量变动等风险，还有部分学生可能因转学困难而返乡就读。

（四）公办学校入学竞争激烈，同时民办学校入学门槛也在提高

积分入学是广深莞等地流动儿童进入公办学校最主要的渠道。从表7可见，2020～2022年广州市部分区域提供给积分入学的公办学位数虽然整体呈增加的趋势，但随着报名人数快速增加，申请人数与公办学位数的差额总体也在扩大，到2022年白云区和花都区的差额都超过了1500人，而黄埔区近三年的平均差额也接近1000人。因竞争激烈，积分录取线“水涨船高”的现象越来越突出。

表7 广州市部分区域提供的积分入学公办学位数与报名人数

而在深圳龙岗区，一名经常为积分入学提供帮助的社会工作者如此描述近两年来所在社区儿童就读公办学校的变化：

近两年我们社区新入学的流动儿童，越来越少能够到公办学校就读。深圳引进了大量高学历、高层次的人才，但是没有那么多的公办学位，所以进公办学校的竞争越来越激烈。

值得注意的是，在公办学校的积分入学竞争越发激烈之时，部分区域民办学校入学门槛也在提高。2021年秋季开学前，广州黄埔区家长收到通知，办理民办学校入学时，须提供有效居住证和房屋租赁备案凭证（“两证”）。因通知突然，不少家庭措手不及：广州居住证需要登记居住满半年以上方可申领，面对城中村拆迁，流动儿童家庭往往没有足够的时间到新的社区办理居住证；同时，大多数城中村都是村民自建房，自建房产生的宅基地证地址一致性、房屋是否违建、税费由谁出等问题往往导致本地房东不愿意进行租赁备案，从而影响流动儿童入学；另外，许多区域都存在“学位锁定”（一般小学阶段，一套房产六年内只允许一个学位申请）的政策，这也在很大程度上影响了房东对于房屋租赁备案的配合度。

在调研过程中，我们从一些家长处了解到，比如在广州市越秀区、黄埔区，以及深圳市龙岗区，在2018年已经开始实施积分入学政策，即原则上是先通过积分入学的网上报名系统上传各种证明材料参与报名，然后根据积分高低决定分配到公办学校还是民办学校。但是许多民办学校也留有一些名额，允许因没有居住证等材料而无法参与积分入学的家长直接带儿童到学校报名、交学费。到2021年，因为积分入学政策执行得越来越严格，这种在入学证明材料上的“零门槛”的入学方法越来越难以实现，如果家长没有居住证和社保，小孩很可能连民办学校都无法就读。2022年12月20日，广州市教育局发布的《关于做好来穗人员随迁子女接受义务教育工作的通知（征求意见稿）》第二条第三款新增了“对于不符合保障性入学条件和积分制入学条件的来穗人员随迁子女，可自主申请报读民办义务教育学校”，如果该政策顺利出台，将在一定程度上纠正这种“一刀切”的做法。

（五）民办学校学费普遍上涨

民办学校学费普遍上涨也是一个值得关注的趋势。根据“广州市义务教育学校招生报名系统”（https：//zs.gzeducms.cn/）的数据，2022年有116所民办小学提高了学费，占比为44.3%。[12]另外，该系统还显示，广州市白云区招生的65所民办小学中，有23所学校正申请上调学费和住宿费，涨幅普遍在30%以上。东莞市发改局发布的《2021年秋季166所民办学校收费标准调整的复函》中，涉及学费上调的有165所，其中小学平均上涨1000～1800元/学期，平均涨幅超过30%；初中平均上涨1200～1800元/学期，平均涨幅近30%。2021年秋季以来，深圳市部分民办学校学费大幅上涨，其中宝安区新丰小学学费由3600元/学期提高到6200元/学期；龙华区展华实验学校初一学费由8300元/学期调整为13000元/学期。[13]

根据《民办教育促进法》和《关于进一步完善我省中小学教育收费政策的通知》（粤发改规〔2018〕14号）等法律文件，教育收费经过物价部门审核后再公示，因此民办学校收费普遍上涨已成定局。但对普通务工家庭而言，多重因素叠加下，学费上涨却可能成为“不可承受之重”：一方面，2016年“全面二孩”政策实施后“幼升小”逐渐迎来高峰期，不少家庭要同时承担两个孩子的学费，对价格变化更加敏感；另一方面，疫情冲击下，珠三角中小制造业遭遇严峻挑战，外来人口务工收入亦受明显影响，更难支付不断攀升的教育成本。

访谈中，东莞家长阿菊（化名）反映，即使有政府发放的民办学位补贴，家庭收入仍然难以承担两个小孩高昂的学费开支：

我女儿今年读初一，儿子读小学一年级，现在能拿东莞二档补助，扣了“两免”，一个小孩每学期实际发的补贴是1000多元。[14]两个小孩一年学费、校车费还是接近两万。今年疫情，他们爸爸印刷厂业务不好，一个月少的时候只有三四千，我打打零工，一个月一千多，大头都花在教育上了。

除学费上涨外，民办学校其他服务费用（托管、餐饮等）同样上涨。访谈中，家住广州市黄埔区的李丽（化名）提及：

小孩入读的黄埔区YC学校，学费从2021年的7000元/学期，涨到2022年的9800元/学期，另外算上学校的早餐费、午餐费、中午“躺平睡”、晚托、校服、校车等费用，每学期学费及相关支出将近1.5万元，全年3万元左右。对于在工厂流水线工作的我们来说，教育支出带来的压力巨大。

对一般的打工家庭来说，若流动儿童在民办学校就读，教育开支可能占到家庭收入的30%～50%。在访谈中，已有家长表示难以承担高昂的教育开支，未来将选择带孩子回老家读书。

四、总结与展望

在上文分析了2018年以来广东省的广深莞三个代表性城市的流动儿童数量减少的状况和原因之后，有必要厘清这种减少是主动的，还是被动的；是积极的，还是消极的。本文将广东省流动儿童数量的减少分为如下两种情况。

第一类为吸纳式减少，即城市落户门槛降低，使越来越多流动人口转化为户籍人口，流动儿童数量也相应减少。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《国家发展改革委关于印发〈2019年新型城镇化建设重点任务〉的通知》等中央文件的出台，推动了部分城市的落户政策修订为以居住年限和社保年限为主要依据，使没有受过高等教育但稳定居住就业的外来打工人口也能够在城市落户。

第二类为排斥性减少，即部分城市出台人口疏解政策，以及流动人口的居住成本、落户门槛、入学门槛提高，导致部分流动儿童不得不离开该城市，其中很多成为留守儿童。以往比较典型的案例是北京市和上海市因实施人口疏解政策而关停打工子弟学校，其中上海市招收随迁子女的民办学校从2011年的158所减少到2021年的48所[15]。

在广东省流动儿童较多的代表性城市中，东莞主要是落户门槛降低后，常住流动人口“市民化”进程加快，从而带来流动儿童吸纳式减少。在广州和深圳两地，排斥性减少的因素最值得关注：广州对民办学校招生门槛、招生计划和办学条件施以更严格的要求，使短期内因民办学校“缩招”、关停而产生的“入学难”“分流难”案例屡见不鲜；深圳自2018年起对流动儿童就读民办学校设置“居住证+1年社保”的门槛限制，以及严格控制民办学校班额，已对流动儿童就学造成了直接或间接的冲击。而广深莞三地显著提速的“三旧”改造，也在很大程度上减少了教育资源的提供。此外，广深莞三地均出现了民办学校学费上涨的现象，使不少家庭在申领民办学位补贴后依然难以承担不断增长的教育支出，令人担忧未来流动儿童和父母共同生活的可持续性。

2023～2025年将是“全面二孩”政策实施后广深莞三地小学入学的高峰期，也是三地基础教育发展的关键期：根据统计年鉴的数据，2017年和2018年高峰期，广州户籍出生人数分别为20万人和17万人；2017～2019年高峰期，深圳户籍出生人数分别为11.7万人、10.6万人和11.7万人，东莞户籍出生人数分别为4.7万人、4.1万人和4万人。而据地方基础教育发展“十四五”规划，广深莞三地分别计划到2025年新增30万、67.3万、26万个公办学位[16]。公办学位虽然计划扩容，但恰逢户籍儿童入学高峰期，这些新增的公办学位在满足户籍儿童的入学需求后，恐怕难以惠及流动儿童，届时流动儿童入学高峰期也将到来，“入学难”问题可能会进一步加剧。

作为改革开放的排头兵，广东省民办教育办学历史悠久、规模庞大，不宜过快过急、一刀切地推行“控比”政策。中办、国办《关于规范民办义务教育发展的意见》第二条的表述为“民办义务教育在校生占比较高的地方要通过多种方式积极稳妥加以整改”，《教育部2022年工作要点》中也提出“积极稳慎推进规范民办义务教育发展专项工作，加快优化义务教育结构，确保义务教育学位主要由公办学校和政府购买服务方式提供”。两份中央文件中的“积极稳妥”与“积极稳慎”，正是要求地方政府既要有承担义务教育主体责任的决心，也要有兼顾多方尤其是弱势群体利益诉求、避免造成短期重大震荡的治理智慧。而具体到广深莞三地，本文建议：

（1）充分考虑2023～2025年入学高峰期带来的影响，对民办学校的“缩招”、停招与停办，设置一个时间合理的过渡期，并“积极稳妥”地做好针对学生分流的统筹与“兜底”工作；

（2）在过渡期内，应当积极落实《义务教育法》第四十四条关于义务教育经费由省级统筹的规定，省政府和各市合力增加民办学位补贴的财政投入，切实减轻学费上涨给流动儿童家庭带来的经济压力。脚注和参考文献：略。

— END —