摘要：积分制入学已成为不少城市回应流动儿童入学需求的重要政策工具。本文以珠三角为例，梳理了2009～2022年积分入学政策的起源、扩散与变迁，着重讨论2016～2022年各地积分政策修订过程中围绕不同积分项目的争论。本文认为，积分制将原来的非正式入学渠道正式化，在一定程度上拓宽了流动儿童的受教育渠道。但正式化本身有其代价，在政策修订与实施过程中如何保障流动人员的参与和流动儿童的受教育权利，值得更多关注。

关键词：珠三角,义务教育,流动儿童,政策变迁,积分入学

作者简介：阮志航，美国西北大学政治科学系博士候选人，主要研究方向为中国与越南的土地制度和城乡人口流动。罗琦韵，中山大学社会工作硕士，主要研究方向为流动人口和流动家庭。本文来源：阮志航、罗琦韵：《积分制入学的政策争议与变迁：以珠三角为例》，载韩嘉玲主编《中国流动儿童教育发展报告(2021～2022)》，社会科学文献出版社，2023。目次一、积分制入学的起源与扩散二、利益争夺的白热化：政策变迁与争论     三、以时间投入与稳定性为主的积分项目：中央主导的政策变迁     四、以经济投入为主的积分项目：各利益相关方的激烈博弈     五、稳定性与经济投入并重的积分项目：正规化的负担     六、计划生育积分：人口政策转向与积分入学     七、总结

自2007年在广东中山市首次实施以来，积分制入学已成为国内很多城市回应流动儿童入学需求的重要政策措施。在不少城市，积分制入学的实施时间已接近10年。在此期间，积分入学政策得到赞誉、批评，也引起了不少争议。在上级政策压力、地方政府策略、不同民意的共同作用下，积分制不断修改和完善。本文将以珠三角[1]为例，结合实地调研和政策文本分析，讨论不同利益相关者关于积分制的分歧，以及积分制如何因应不同的意见而修改和完善。本文采用的资料包括2017年夏天在中山和东莞，2021年在广州、深圳等地调研收集的访谈资料，以及收集整理的珠三角及全国各地2009年以来的积分入学政策文件、政策草案意见征集结果等合计超过1000份文本资料。

一、积分制入学的起源与扩散

2001年，国务院办公厅发布《关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号），针对流动儿童义务教育问题，提出“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”的方针。但在很长一段时间里，流入地地方政府囿于财政因素，缺乏动力推动流动儿童在流入地入学。到2010年前后，出于吸引劳动力等方面的考虑，以及中央政府在公共服务均等化方面的进一步要求，珠三角很多地方政府开始实施积分制入户与入学政策。[2]

中山市小榄镇于2007年最早出台积分制管理政策，在教育资源有限的情况下优先满足对其产业发展有利的流动人口的子女教育需求。[3]2009年底，中山市在全市范围内实施积分制管理办法，非本地户籍人口可以通过累计积分，申请入户中山或将子女送至公办学校就读。2014年，中山市该项政策获得“中国地方政府创新奖”。这一政策创新推出后不久即被上级政府采纳和推广。2010年6月，广东省人民政府办公厅出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》，允许积分达到一定分值的农业户籍劳动力在流入地落户。但对于积分制入学，文件只提出“有条件的地区可实行农民工子女凭积分入读公办学校制度”。因此，积分制入学政策在珠三角各地扩散的时间并不同步，具体政策内容也不尽一致。比如2010年10月，广州市政府出台文件试行积分制入户。但直到2016年，广州市人民政府办公厅出台《广州市人民政府办公厅关于进一步做好来穗人员随迁子女接受义务教育工作的实施意见》，才首次在全市实施积分入学政策。而东莞、佛山、深圳等其他城市，则多在2012年前后开始出台积分入学政策。

早期珠三角各地的积分制政策，在具体的指标设置上，除了居住年限、住所（主要指自有房产）、就业、社保、计划生育等外，很多城市还设置了文化程度、技能职称、社会服务、投资纳税、表彰奖励等加分项和若干减分项。比如东莞市2012～2014年的方案，设有11大项、14小项指标，含教育程度、科技创新等加分指标和违反计划生育政策、违法犯罪两项减分指标。[4]数量众多的指标，意味着为了积累分数，家长们需要付出很多精力准备大量材料。此外，积分制入学政策也被认为过度偏向高学历与高技能人才、条件过于苛刻、提供学位数量有限等。

二、利益争夺的白热化：政策变迁与争论

针对积分制的这些问题，各级地方政府对积分入学政策进行了逐步修改和完善。在此过程中，积分入学政策为越来越多流动人员所熟知，成为流动儿童入学的重要渠道。而这一政策的流行与普遍化，也意味着它影响了越来越多人的利益。因此，围绕积分制入学政策修订与实施的争论日益白热化，不同政府部门、家长及利益群体对积分制入学政策有不同的期待和意见。而珠三角地区各级政府对公众参与政策制定的相对开放的态度，也为家长和不同群体表达诉求和相互博弈提供了平台。政府也在一定程度上吸纳了不同群体的意见。在以下部分，我们将集中讨论从2016年到2022年珠三角各个城市围绕积分制入学的争论和政策变化。

在早期的积分制试点与实践中，积分项目纷繁复杂。2016年，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）出台，其中要求地方政府“建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，切实简化优化随迁子女入学流程和证明要求”。在此背景下，各地政府简化了积分项目，提高了居住证在积分申请中的分数占比。但围绕积分项目的设置与分值比例，各方依然存在激烈争夺。

简单而言，除了申请者的年龄、子女数量等较难改变的因素外，申请人可以依托稳定性和经济投入两种方式积累分数。保持稳定性，既包括在流入地居住、工作时间的积累，也包括证明文件办理的持续性。典型的通过投入时间和保持稳定性以实现积累的分数项目，包括办理居住证、参与志愿活动等。由于可以通过时间投入来积累分数，这些积分项目在一定程度上为中低收入流动人员提供了积累分数的渠道。而通过经济投入、显示对流入地经济社会贡献以实现积累的分数项目，典型的是投资和纳税金额。只有收入和经济社会地位较高的流动人员，才可能在这些项目上取得优势。此外，一些以时长和稳定性为主要计算标准的积分项目实际上也要求不少经济投入，如社会保险的缴纳、合法稳定的租房时长等。除了这三类积分项目以外，与计划生育相关的积分也是一个争议焦点。接下来，我们将结合访谈资料与草案意见征集过程中的公众意见与政府回应，讨论各方对不同类型积分项目的意见与分歧，以此理解近年珠三角各地积分制入学政策的变迁过程，为未来政策的进一步完善提供思路。

三、以时间投入与稳定性为主的积分项目：中央主导的政策变迁

居住证是其中一项可以通过时间投入来积累的积分项目。在2016年国务院要求各地建立“以居住证为主要依据的随迁子女入学政策”后，居住证时长在部分城市积分体系中的分值有所提高。例如在东莞市，2015年居住证分数占积分总分的3.82%，2017年提高到6.67%，2020年及之后高达33.33%。在中山市，2014年居住证分数占比3.62%，2016年提高到7.45%，2019年及之后稳定在10.05%。[5]

居住证在积分体系中重要性的提升，对于在流入地城市工作和定居时间较长的流动人员而言，好处是显而易见的。对于教育背景一般、收入处于中低水平的群体来说，更是如此。但是，这部分家长群体也常常出于信息渠道有限、缺乏相关意识等原因，没有及时办理和续签居住证，导致多年的居住时长无法转化为相应分值。[6]也有家长因为所租房子的房东无法或不愿提供相关资料，难以办理居住证和申请积分入学。[7]

居住证分值比重的提升，对不同背景申请者影响各异，因而引起了一些争议。2021年，广州市来穗人员服务管理局草拟了新的积分制管理规定，面向公众征求意见。相比2018年的方案，这份征求意见稿提高了居住证、社会保险缴纳的分值和比重。在意见征求过程中，有公众认为居住证所占分值太大，应降低。对此，广州市来穗人员服务管理局回应称“按照中央、省有关精神，‘合法稳定就业、合法稳定住所’应在积分落户中占主要比例的精神，因此本次修订中大幅提高居住证分值”，不采纳此公众意见。[8]与广州不同，2021年珠海市金湾区在面向公众征集有关新的积分入学办法的意见时，有家长建议居住年限从6年延长至10年，分值最高从60分提高到100分，该意见被认为“不符合金湾区发展现状”而未被采纳。[9]换句话说，虽然不同申请者对居住证权重的提升有不同的意见，但上级政府的明确态度，为地方积分制入学政策的变迁，提供了一定的指引作用。而地方政府也有能动性，将居住证的分值限制在一定范围内。

四、以经济投入为主的积分项目：各利益相关方的激烈博弈

很多时候，地方政府有自身的偏好，希望通过积分制优先满足特定人群的需求，尤其是那些直接有利于地方经济发展、带来财政收入的申请者。在积分制最早实施时，地方政府通过拉大学历积分差距、预留大量学位等方式，优先满足高学历或高技能人员子女入学。2016年后，伴随着中央对地方随迁子女入学政策的进一步要求，以经济投入、直接经济社会贡献为衡量标准的项目在积分体系中的重要性有所降低。其中一个例子是投资纳税项目的分值。例如在2016～2022年，广州市黄埔区积分方案中投资纳税项目的分值占比从19.05%逐渐降低到6%。[10]在2015年，惠州市惠城区投资纳税项目的分值占比为11.76%，2016年调整为8%，一直维持到2022年。[11]

但受制于经济发展与财政压力，部分地方政府依然尝试各种方式，调整积分体系，以优先满足高收入人群的需求。前面提到2021年广州市新的积分制管理规定提高了居住证与社保缴纳的权重，更加强调申请者在流入地的稳定性。这一积分制管理规定应用于市级层面的积分入户，随迁子女积分制入学则由各区牵头开展，各区可在市级指标体系之外设置总分值不超过30分的补充加分指标。在这一政策的指导下，广州市从化、黄埔、荔湾等区公布了新的积分入学方案并面向公众征求意见。部分区在30分的补充加分中设置了有利于地方经济发展和财政收入的加分指标。例如黄埔区延续过往的方案，规定纳税额排名靠前企业的员工、重点招商引资企业的中高级管理人员或技术骨干，为其子女申请积分入学时可获得一定区级加分。不过区级加分相对于总分值的比重不大，该方案在意见征集过程并没有引起很大波澜。[12]

但是，天河区新的积分制入学方案草稿引起了较大争议。2022年3月，天河区教育局公布新的积分制入学办法，面向公众征求意见。这份征求意见稿只选取了广州市级积分体系中的纳税情况这一指标，外加总分30分的天河区区级加分指标。这种计算方式导致纳税情况（主要指标为纳税金额）在积分体系中的比重大幅增加。根据广州市的方案，纳税情况占总分的比重为6%（纳税情况一项最高可加30分，积分总分最高为500分），但根据天河区征求意见稿的方案，纳税情况占总分的比重高达50%（纳税最高可加30分，总分为60分）。目前，我国个人所得税免征额为每月5000元，因此很多中低收入流动人员免缴或只需缴纳很少的个人所得税，更无力投资、创办企业并缴纳税款。按照纳税金额计算积分，将对这一数量庞大的群体相当不利。

因此，这一意见稿刚公布，就引起了很多随迁子女家长的不满。3月28日，天河区教育局公布意见征集结果，表示共收到相关的意见建议73条。对于这些意见，他们只采纳或部分采纳4条支持该方案的意见，而反对该方案的69条意见则全部不予采纳。有公众建议天河区采用广州市级积分体系的所有指标，不要只采用其中的纳税情况指标。对此，区教育局回应称“结合区域实际，考虑纳税人对广州经济社会发展所做出的贡献，采用‘纳税情况’指标”。[13]换句话说，出于经济发展的考量，天河区执意通过特殊的积分体系，优先满足高纳税人群随迁子女的入学需求。

但一个月后，天河区教育局公布了一份新的意见征求情况说明，删除了前述的3月底公布的情况说明。在新公告中，区教育局表示将采纳之前收到的73条意见中的64条。这64条被采纳的意见恰恰建议天河区不要只采用纳税情况这一指标，正是一个月前天河区教育局执意不采纳的意见。[14]因此，最终于5月初公布的《广州市天河区来穗人员随迁子女积分制入学工作实施办法》沿用了前述广州市级积分计算标准，纳税情况在积分中的占比回到了广州市一般水平。在后来的宣传稿中，天河区相关部门强调新修订积分制入学政策时，全过程零信访、零投诉。由此推测，公众的压力在一定程度上推动了天河区政策的转变。[15]

东莞市也在2022年对延长积分入学方案的有效期进行民意征集。讨论的积分方案最早实施于2020年，其中纳税情况占总分的比重高达27.78%。[16]在本轮民意征集过程中，有公众提出应“降低纳税的分值占比”。对此，政府回应称该分值和占比相对合理，不采纳此建议。[17]也就是说，2022年之后，纳税情况依然在东莞积分入学的分数体系中占据重要位置。

从上述几个案例我们可以看到，在学位有限的情况下，部分地方政府有着强烈的冲动，通过积分制优先满足特定人群子女的入学需求，以满足地方经济发展和财政需要。而这一政策取向常面临上级政策和公众意见的双重压力。最后出台何种政策，取决于多方博弈的结果，因而有着很大的不确定性。

除了纳税与投资贡献外，地方政府还设置学历、技能、职称、发明专利等加分指标优待高技术、高学历流动人口。在此背景下，为了提升积分，很多申请人会通过中介机构提升学历、考取证书等。[18]这常常意味着不菲的金钱投入，也使得一些加分指标失去原来的意义。因此，在修订积分政策时，地方政府会考虑放弃这些指标。如2021年广州市的新版积分体系取消了外观专利这一项目的加分，并降低了职业资格证书的分值。征求意见时，有多个意见表示中介买卖证件、买卖外观专利之风严重，赞成新方案的做法。这些意见均得到采纳。[19]

五、稳定性与经济投入并重的积分项目：正规化的负担

除了居住证外，各地的积分体系还有若干体现稳定性的指标，如合法稳定居住、社会保险缴纳的时长等。理论上说，由于这些积分指标与申请者在流入地的居住、工作时长挂钩，中低收入劳动者可以通过这些项目逐年积累分数，弥补自身在其他指标上的不足。但这些强调稳定性的积分指标很多时候也要求申请者进行一定经济投入或者做出“经济社会贡献”。这在很大程度上加重了中低收入群体的负担，限制了其子女在流入地的入学机会。

（一）社会保险与住房公积金

一个典型例子是社会保险的缴纳。对于在大型企业从事正式工作的流动者而言，缴纳社会保险是再自然不过的事情。但珠三角有大量在非正式行业就业的流动人口，他们所在企业常不愿缴纳社会保险，或申请者本身从事自雇职业或互联网经济等新业态工作。要满足社会保险缴纳要求，这些非正式行业从业者只能自掏腰包缴纳社会保险。按照2022年最低缴纳基数计算，广州社保费用为每月1643.81元，佛山为1292.36元，东莞为1150.63元，中山为1223.4元。每年近两万元的社保费用，对很多中低收入务工者来说是一笔不小的负担。

此外，广州2021年的新版积分方案首次将公积金缴纳纳入加分指标，这进一步加大了在正式部门与非正式部门就业的外来务工者的积分差距。2021年广州市新版积分方案征集意见时，有公众认为“除了国企，大部分民营企业没有购买公积金，不应该增加住房公积金指标”。对此，广州市来穗人员服务管理局的回应称相关法律法规要求单位录用职工均须缴存住房公积金，“如申请人所在用人单位未缴纳，可向广州住房公积金管理中心投诉依法追缴”。[20]目前，除了广州、佛山、中山外，珠三角其余六个城市尚未将公积金缴纳情况作为加分指标。在未来修订积分方案时，这些城市是否会新增这一指标，值得关注。

（二）合法稳定居住

除了社会保险、住房公积金等直接要求缴纳款项的指标外，看似不涉及经济投入的合法稳定居住这一指标，也常常与申请者的经济社会地位挂钩。在珠三角，“城中村”房租相对低廉，大量流动人口居住其中。但很多时候，在城中村居住不被认可为有合法稳定居所。在广州，要证明自己拥有合法稳定住所，租房者需要对租赁合同进行备案。而2020年7月，新的《广州市房屋租赁管理规定》颁布，租赁合同备案变得更加困难。与2010年修订的租赁管理规定相比，新的规定进一步明确了在办理房屋租赁登记备案时，租房者应当提供“房屋权属证明或者房屋合法来源资料”。[21]然而现实是，城中村很多房屋在建设时并没有办理报建手续，或实际建设面积与层数超出了合法证载面积与层数，因此大多租客无法提供租赁备案相关材料。[22]这就意味着新规的出台与严格执行，使得很多在城中村居住的中低收入水平的家长无法进行租赁合同备案，无法证明自己在广州有合法稳定住所，进而影响了其子女申请积分入学和累积分数。

深圳的城中村同样有大量无建设许可、无合法产权证明的房屋，这些房屋容纳了大量流动人口。为了区分不同类型的租赁住房，深圳市于2016年规定在申请子女入学时无法提供《房屋租赁凭证》（“红本”）的租房家庭，可提供由市房屋租赁管理部门出具的《房屋租赁信息》（“蓝本”）。[23]在申请义务教育就近入学时，申请人可凭“蓝本”《房屋租赁信息》申请积分入学，但该信息不能作为合法稳定居住的证明，无法获得加分。只有租赁有合法产权证明的住房，即能提供“红本”租赁凭证的申请者，才能按居住时间加分。2019年5月1日起，深圳市租赁部门停止办理“蓝本”《房屋租赁信息》，换之以网格居住信息登记作为学位申请所必需的住房材料。[24]与之前类似，网格居住信息登记只意味着申请人满足申请积分入学的基本条件，但只有居住在合法产权房屋、提供“红本”《房屋租赁凭证》，才能按照居住时间加分。

这一安排引起了一些不满。2018年，深圳市坪山区积分制入学方案面向公众征求意见。有公众认为，对“红本”“蓝本”的差别对待将只有“蓝本”的申请者置于不利的地位。他们表示“如果一定要有房产证，我们这个地方基本上租不到房子”“蓝本租赁合同一样交税给国家，为什么红本能积分，蓝本不能”。而区教育局的回应则是红本积分、蓝本不积分是全市统一的政策，无法另行规定。[25]2020年，坪山区和龙华区在对新版积分入学政策征求意见时，同样收到类似的公众意见，两区教育局均表示无法修改这一政策。[26]

除了对积分分值产生影响外，在广州市一些区，能否办理租赁合同备案直接影响了租房者的子女是否能以优先批次申请学位。越秀区2022年的入学方案将满足居住证办理、合法稳定居住、缴纳社会保险均满5年并在越秀区有合法稳定职业的来穗人员的随迁子女纳入保障性入学的范围，排在比积分制入学优先的位置。[27]其中，合法稳定居住情况就涉及租赁合同备案的问题。申请人若无法办理租赁合同备案，即使实际上长期在越秀区租房居住，其子女也无法申请保障性入学。类似地，2022年3月和5月，广州市白云区先后公布了两版积分制入学草案，面向公众征集意见。[28]这两版草案将积分入学的申请者分为两批，优先满足第一批申请人子女入学。要参与第一批学位分配，5月公布的第二版征求意见稿要求申请者同时满足以下条件：在白云区“连续合法稳定居住”并连续办理居住证满5年，在广州市缴纳社保（其中一个险种）连续满5年。在意见征集过程中，有大量意见反映在城中村租房备案困难的问题，建议取消或降低租赁合同备案满五年的要求。但是白云区以“该政策根据上位政策制定”为由，没有采纳这些建议。[29]

（三）租购同权与积分入学

对于其租赁住房能够合法备案的申请者来说，租赁住所的积分是否能与拥有产权住房的积分等同，也是一个充满争议的话题。珠三角各城市早期实行的积分制方案大多规定只有自有房产才能加分，或自有房产的积分明显高于租赁住房积分。例如2014～2016年，东莞市、惠州市惠城区、佛山市禅城区、中山市对自有房产设置20～150不等的加分，租赁住房不计分。同一时期，广州市黄埔区、肇庆市端州区规定租赁住房可积分，但其分数显著低于自有房产可得的积分。[30]

2016年，《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）出台，其中提到“非本地户籍承租人可按照《居住证暂行条例》等有关规定申领居住证，享受义务教育、医疗等国家规定的基本公共服务”，这一意见初步体现了“租购同权”的思想。2017年7月，广州市人民政府办公厅印发《广州市加快发展住房租赁市场工作方案》，广州成为全国首个出台住房租赁新政的试点城市。[31]文件中明确“赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益，保障租购同权”。在此文件的指导下，2018年广州市积分方案规定拥有合法产权住所可获10分加分，合法租赁住所则按年计算积分，每满1年积2分，最高为10分。也就是说，合法租赁住所有机会获得与拥有合法产权房同等的分数，基本体现了“租购同权”的原则。2021年的新版积分方案延续了这一安排。在新方案征集意见过程中，有公众认为合法产权住所分值太低，广州市来穗人员服务管理局明确表示该安排是依据“租购同权”原则设置的，“合法产权住所分值应考虑到租房分值比例，分值过高影响指标体系整体分值权重”。[32]

因应“租购同权”的政策精神，珠三角其他城市的积分体系也进行了一定修改，提高了租赁住房的分值。例如2019年，佛山市禅城区首次设置了租赁住房的加分。但是，租赁住房与自有住房相对分值的调整也面临不少阻力。如2019年中山市的积分方案规定拥有房产可以获得100分加分，相对于2016年方案中该项150分的加分，有所降低。在草案意见征集过程中，有公众认为应增加房产的分值，也有公众建议降低该项分值。对此，中山市教体局回应称，降低该项分值的目的是“进一步缩小长期在中山工作、做贡献但无房产的流动人员在总积分上的差距”。[33]与广州和深圳不同，中山市的积分方案并没有给合法产权住房租赁者提供相应加分。因此，虽然自有房产的加分有所下降，但对无房产的申请者来说，无论在中山居住了多久，他们与有房者在居住情况一项的分数差距，依然有100分。

惠州市惠阳区积分入学申请者可凭借在该区拥有房产的时间积累分数。2019年的方案规定，拥有房产每月计1.4分，最高可得50分。2020年，该项分数调整为每月计0.4分，最高可得24分。在回应公众意见时，该区表示2020年“将积分指标‘住房保障’的产权房分值下调到24分，是对原定产权房分值偏高的合理调整，符合当前国家购租并举同保障的住房制度导向”。[34]但与中山市类似，在惠阳区租房无法积累分值。也就是说，有无房产两类申请者，该项分数差距可达24分。惠州市仲恺高新区2018～2021年的积分方案规定在该区合法租房可获得与拥有产权房相同的住房加分。但2022年起，租房者无法再获得该项积分。该区取消租房加分的理由是“近年来住房项目的得分率不断提高且大部分为租房得分，该项目已不具备区分度。为适应我区实际情况的变化，提高住房项目的区分度，2022年该项目仅保留自有产权房加分，取消租房加分”。[35]换句话说，该区依然希望给予有房产的申请者一定的优势。

深圳市各区依据申请人的户籍、拥有房产的状况，赋予申请者不同的基础分。对于非深户籍申请者而言，在学区内购房和租房，基础分的差别通常在10分以上。[36]宝安区2020年积分制入学办法草稿规定，非深户籍申请者若在学区内有自购商品房，基础分为70分，若为租房，基础分则为60分。[37]在草案意见征集过程中，有公众认为“非深户购房基础分值过低，与非深户租房无法拉开差距”。宝安区教育局采纳了这一意见，将非深户购房的积分分值提高到75分，非深户租房者的分值则保留为60分。教育局给出的理由是，扩大这两类申请者的分差是遵循“体现优先保障稳定、长期居住非深户籍人员子女入学的政策导向”。[38]换句话说，是否有房产被视作非深户籍人员是否在该区长期、稳定居住的标志。但显然，房产所有权不止表现了非本地户籍人员的稳定性，更是其收入与财富水平的直接体现。

总体而言，在中央“租购同权”思想的指导下，珠三角部分城市新增或提高了积分制入学政策中租赁住房的分值，但很多城市的政府出于地方经济发展和财政收入的考虑，保留甚至拉大了有房者与无房者之间的分值差距。可见，珠三角各地的实践与“租购同权”的政策精神相比，仍有不少落差，未来政策变化与阻力值得更多关注。

六、计划生育积分：人口政策转向与积分入学

除了以上各项可通过时间或经济投入积累的分数外，与计划生育相关的指标也面临不少争议。自积分制实施以来，流动家庭的计划生育情况一直是珠三角各城市积分入学方案的重要考量项目。在较早实施积分入学的几个城市中，违反计生政策曾作为“一票否决”指标，违反计划生育的流动人口子女无法申请积分入学。这一规定引起了部分舆论批评。之后，各地积分方案对于计划生育的要求逐年下降，从一票否决变为允许已接受处理的超生子女申请，扣减分值也逐年降低。例如2011年珠海市积分入学办法规定计划外生育的流动儿童没有资格申请积分入学。2014年，珠海市取消了这一规定，调整为每多超生一个子女最多扣减50分。在2010～2014年，东莞市最初规定“符合计划生育政策”是积分入学申请的必备条件，后变为违反计划生育政策者接受处理满5年可申请积分入学，最后变为已接受违反计划生育处理即可申请。

2016年，中共中央、国务院发布《关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》，正式实施全面两孩政策。在此背景下，地方积分制入学政策对计划生育的要求也有所变化。深圳市教育局2017年发布的招生工作通知不再把符合计划生育政策作为申请入学的必备条件，但符合计划生育政策的申请者依然可获得一定加分，具体分数由各区规定。在学位紧缺的情况下，每一分都可能影响儿童的入学机会，因而计生情况加分的调整引起了不少家长的关注。

例如2018年，坪山区教育局对该区积分制入学实施办法草案征集意见。相比2016年的方案，这份草案把独生子女加分从60分调整为6分，政策内或全面二孩加分从45分调整为5分。在征集意见时，有公众认为按照往年的积分标准折算，政策内或全面二孩的加分应为4.5，而非5分，否则这对当初响应了一孩政策现今无法再生育的家庭不公平。但也有公众提出独生子女和全面二孩同样属于国家政策内子女，分值不应存在差异。对这两类意见，坪山区均不予采纳，理由是“国家和省现行计生政策要求对独生子女有所倾向性照顾，但又不宜将政策内生育和独生子女分值差距拉得太大”。[39]

2020年，深圳市7个区分别向公众征求对该区积分入学办法的意见。此外，福田区单独对计生情况加分调整征集意见。8个区的意见稿对“计生加分情况”的规定一致，都规定独生子女可加1分，其他情况不加分。与2018年坪山区的情况类似，公众围绕计生情况加分主要有“独生子女加分太少”“独生子女不应该加分或独生子女和二孩都加分”两类意见，前者认为对独生子女应有所优待，后者认为符合国家政策的子女不应区别对待。对此，南山区政府的回应中提到“2020年起，全市计划生育积分统一标准”。[40]在最终公布的方案中，7个区未调整计生情况加分，只有宝安区采纳了“独生子女加分太少”的意见，将独生子女加分提高到2分（占非深户籍积分总分的2.21%）。而未对积分入学方案征集意见的两个区中，龙岗区与多数区保持一致，仅规定独生子女可加1分（占非深户籍积分总分的1.11%），盐田区则将独生子女加分降至0.2分（占非深户籍积分总分的0.24%）。

2021年6月，中共中央、国务院发布《关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》，实施一对夫妻可以生育三个子女政策，明确将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩。2022年，深圳市全市统一取消计划生育加分，计生情况与入学不再挂钩。纵观珠三角各城市，肇庆市端州区、惠州市惠城区分别于2015年、2016年不再对计划生育情况计分。中山市、广州市黄埔区、东莞市、珠海市香洲区、佛山市禅城区则陆续在2019～2022年取消这一项积分。自此，得益于国家人口控制政策的逐步放宽，以计划生育情况区分流动儿童受教育权利的时代宣告结束。

七、总结

近年来，在上级政策的指引下，珠三角各地的积分制入学政策朝着规范化、包容性方向发展。但同时，部分地方政府依然存在冲动，尝试通过积分制筛选直接有益于地方财政收入、经济发展的流动人员。这既包括对积分入学项目和权重进行修订，也包括在租赁合同备案等方面设置壁垒，边缘化中低收入人群。而不同家长群体则通过公开意见征集等渠道，努力争取自身权利。

总的来说，积分制入学政策是一种将原先的非正式入学途径正式化，并在有限范围内兑现公共服务均等化承诺的政策创新。在过去十余年里，这一政策扩散到珠三角各个城市并日趋完善，为更多中低收入外来务工者子女带来入学机会。但与此同时，这一正式化的实践，本身就意味着把外来务工人员生活、工作的方方面面都纳入政府承认的正式体系之中。这对于非正式部门的流动人口来说，常常意味着高成本和复杂的手续。因此，围绕这一政策的制定和实施，常常面临着争论和博弈，也时有反复。在此背景下，外来务工人员是否有制度化的渠道反映自身诉求、参与政策博弈，显得尤为重要。

相较国内其他很多城市，珠三角地方政府在政策出台与修订过程中较为注重信息公开、吸纳各方意见。[41]这些做法为外来务工者表达意见与诉求提供了平台，对于积分政策的修改和完善有着重要意义。但与此同时，珠三角不同城市间的政策公开、意见征集情况也有所差异。部分城市在修订积分入学政策时并没有征求公众意见，或者只设定了非常短的意见征集时间，这都限制了公众的参与。在未来政策修订与完善过程中，社会力量能否和如何参与其中，包括表达诉求、反馈和进行监督等，以及各级政府如何回应民意，将是影响未来流动儿童教育状况的关键。

脚注和参考文献：略。— END —(本文经作者授权发布)